中職免學費政策評估：目標保障與配套策略建構

魏明 張艷

新世紀以來，在國家大力發展職業教育的系列政策背景下，職業教育規模迅速擴大。由于接受職業教育的大部分人員來自農村地區，受經濟條件制約，有關建立中等職業教育貧困家庭學生資助政策要求迫切。2006年7月，財政部、教育部決定對家庭經濟困難學生接受中職教育進行資助。2009年12月14日，財政部、國家發展改革委員會、教育部、人力資源和社會保障部聯合印發《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》（財教[2009]442號，以下簡稱《意見》），標志著中職免學費政策正式啟動。

一、政策回顧：政策目標及其實踐問題

《意見》中對中職免學費政策的描述為：“中等職業教育免學費工作……對于減輕農民負擔，增強中等職業教育的吸引力，鼓勵高素質勞動者在農村創業就業，改善農村勞動力結構，加快新農村建設，發展現代農業，發展農村經濟，縮小城鄉差別，具有重要的推動作用。”據此，本文將該政策的目標理解為：促進中職學校招生、增強中職學校吸引力和為農服務三個方面。該政策實施以來，據相關報道，2011年全國共有906萬名中職學生享受國家助學金政策，資助資金135.9億元；共有395萬名學生享受中職免學費政策，免學費資金79億元，免學費人數約占中等職業學校全日制在校生總數的20%。[1]在2013年教育部春節后首場新聞發布會上，職成司有關負責人介紹，中職免學費政策目前不僅擴大到國務院要求的所有農村(含縣鎮)學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生，9個省份還實現了所有中職學生免學費。[2]

然而，陳勝祥在2010年底至2011年初通過對浙江、江西、青海三省的1000多名學生的調查發現，農村中職免費政策在實施過程中同時在兩個領域存在失靈現象：一是未能達到大力提升中職教育吸引力、促進中職招生的效率目標；二是未能達到資助農村貧困家庭子女的公平目標。[3]王蓉認為“中等職業學校的辦學行為與辦學質量存在諸多不盡如人意的現象，這影響了中等職業教育助學金和部分學生免學費政策效果的達成”，提出“不贊成近期內以實施全面免費為加大中等職業教育財政投入的優先選項”。[4]王星霞運用公共政策學原理，從效益標準、效率標準、公平標準和政策回應度四方面進行了政策評估，建議應“暫緩實施中職免費政策”。[5]本應是一項利國、惠民、促教育的好政策，卻在實施不久即遭質疑，不免讓政策制定者和政府部門陷入尷尬境地。

目前，在國家全面推動實施中職免學費政策的情況下，大量的經費投入以及同時消耗的人力、物力，又要求我們必須不斷地考察效率和效益標準問題，即資源投入與目標達成度。但是，我們不能因為政策實踐中某方面的偏失進而否定政策實效，從而忽略了政策所帶來的其他正效應。因此，原因分析有助于我們認清導致政策目標“失靈”的關鍵所在，而目標分解技術有利于我們充分領會政策精神內容，將目標具體化，進而采取針對性措施，保障政策目標的有效實現。“從教育政策的根本目的來看，政策主體制定教育政策的根本目的是根據不同群體的不同需求進行利益分配，協調由此而引起的各類社會關系。”[6]因此，我們首先應該從政策涉及的利益相關者出發尋求政策問題產生的內在原因，而且還應該從政策本身反思我國政策從問題確立、政策制定到政策執行等整個過程。

二、原因分析：影響因素與政策過程反思

（一）影響政策目標實現的因素分析

中職免學費政策涉及的利益群體顯然主要包括國家政府、用人單位（企業）、中職學校和潛在的學生及其家長。在國家面臨產業結構調整和升級需要、企業技術工人嚴重缺乏、中職學校招生困難（尤其是涉農專業萎縮嚴重）、大批初中畢業生（或未畢業輟學生）無法繼續升學的情況下，實施中職免學費政策，如果可以增加中職學校招生吸引力，同時減輕困難家庭的經濟負擔，為學生提供平等的入學機會，為企業培養大批職業技術人才，進而為經濟社會發展服務，理所當然成了協調各方關系的最佳選擇。然而，“在這些主體及其所構成的各種基本關系中，由于利益追求的差異會表現為價值認識和選擇上的沖突。”[7]

其實，中職免學費政策旨在運用經濟工具刺激或改變人們的選擇，但如果我們進一步分析人們作出選擇前和影響選擇的因素，會發現有兩個問題值得探索：首先，學生是否有進一步升學或求學的愿望和能力，如果有，影響學生做出選擇或者有利于學生做出選擇的因素有哪些？其次，在供學生選擇的對象學校上，中職學校與其“替代品”間的相似程度。前一個問題涉及到學生家庭條件、地區學校狀況以及學生在學校選擇上的限制或權限，核心為中職學校的吸引力問題。而后一個問題則關乎到同處于供方市場的中職學校與其他學校是否屬于學生選擇的同等層次，核心是中職學校的競爭力問題。因此，中職免學費政策目標效應的偏差，還需要我們圍繞上述方面仔細分析存在于其背后的矛盾。

1.價值觀念沖突。表現在：一是政策制定者和學生（家長）心目中的對中職學校自身的考量。現實是否是學生（家長）認為中職學校質量低下，而政策制定者沒有充分考慮到學校質量因素（如果不是這樣，那么政策本身的前提就有失社會公正）。二是政策制定背后價值觀念的差異。即從政策制定者看，免費政策增加了教育機會，促進了教育公平，保障了弱勢群體的利益，而學生（家長）是否認為接受職業教育意味著“低層次”，反而加劇了不平等的地位。

2.質量差異影響。即如果中職學校和普通高中在師資、教學、升學等方面具有相同的條件或機會的情況下，在初中畢業生升學作二選一的抉擇時，中職學校就會因為免費政策而可能得到 “優先選擇”的機會。而現實的狀況是：由于我國普職分離的狀況，受種種原因的影響，職業教育（尤其是農村地區）長期發展滯后，就讀職業學校甚至原本就是次等選擇；而且我國幅員遼闊，東西部發展差異較大，不同省份地區的職業學校差別很大，處于經濟發達地區的職業學校在辦學基礎條件、教學培養質量和就業等方面享有更多的優質資源和機會。即使是同一省份內的不同地區職業學校也存在差別。

3.主體教育選擇受限。學生選擇就讀普通高中還是職業學校好比是一種消費行為，重要的是自由選擇的實現。即要保證在區域差異存在的現實情況下，學生可以不受身份、戶籍等條件的限制自主選擇學校。但由于受我國二元制城鄉結構模式的束縛，學生學籍流動壁壘重重，而且由于受地理位置影響，學生外出學習成本高，以及農村地區信息來源渠道較少，無法了解更多詳細的外地招生政策等等因素，給中職生的入學選擇造成諸多障礙。

4.其他因素。此外，我們還應考慮到學生及其家長對政策的真實了解程度是多少？免費政策對不同經濟收入水平的家庭影響程度如何？不同經濟狀況的家庭在教育選擇機會上是否存在差異？是否會出現經濟條件相對較好一點的家庭絕不讓孩子選擇就讀中職學校等現象。以上都會對中職免學費政策目標效應的顯現造成一定的影響。

（二）我國教育政策過程的線性模式之困

政策過程(policy process)指將政策問題提上議程、形成選擇、做出決定、實施內容、評估和反饋政策效果、修正完善等一系列政策循環周期的總和。而我國政府制定政策時往往缺乏翔實嚴謹的分析，目標較為模糊，前瞻性不足，預期效果很難測量；執行政策時，執行人員對政策目標和內涵缺乏清晰的認識，執行過程中缺乏連續的信息反饋機制，配套措施滯后，政策實施的效率和效益難以保障；政策完成后，對政策目標的實現程度及影響等評價不夠，難以積累經驗教訓。[8]即我國教育政策的制定往往是一次性的，并不重視執行過程中對政策本身的完善。這是從政策分析的視角審視我國政策實踐過程中存在的問題，一方面提示我們政策過程決不能是簡單的線性模式，而國際組織的教育政策過程往往是周期循環模式。另一方面也說明政策目標達成的復雜性，更需要科學的實施保障。

三、政策保障：體系構建與配套實施策略

（一）構建目標保障體系

根據《意見》精神，結合相關研究分析，我們利用公共政策分析的知識，運用層級分析、類別分析、頭腦風暴等方法將目標逐步分解，通過“目標圖形化”技術把他們排列出來（圖1）[9]。圖中所列目標只能是代表目標的一部分而不可能是全部，下級目標是保障上級目標實現的手段或途徑。

圖1 中職免學費政策目標保障體系

（二）政策配套實施策略

1.政策宣講，合理引導，幫助人們理性選擇。“如果公共政策所確定的目標或模式不能從本民族或本國的社會政治經濟文化等一系列特征出發，就很難在公共生活中實施并取得預期的效果。”[10]上述分析可知，中職免學費政策在促進招生方面的“失靈”其實主要還是在于對中職教育質量的不認同和對優質教育資源的追求上。普通教育領域內的從古代有名的“孟母三遷”故事到如今的“擇校”、“千軍萬馬過獨木橋”（高考）、考研考博等追求高學歷、出國熱等都反映了人們普遍的對優質教育資源的追求和需要。一般情況下，在人們往往面臨多重選擇，雖然說很難區分哪種是最符合理性的，但信息的充分和完整性對人做出選擇至關重要。然而，據研究者對江西某中職示范校的調查顯示，共發放問卷300份，收回有效問卷280份，其中只有18位學生表示對政策有詳細了解，占有效樣本的6.4%；22位學生不知道國家對中職學校農村貧困家庭、城鎮低保家庭和涉農專業學生實行免費政策，占有效樣本的7.9%；多半學生表示對政策不清楚或了解不詳細。[11]而且，在教育政策的宣傳上還必須擺脫愚民思維，克服制造輿論的傾向，才更有利于人們做出符合“理性”的選擇。

2.穩定規模，提高質量，形成自由選擇的同質市場。據統計數據表明，我國中等職業教育規模在多年來連續擴招政策的支配下，已經占據了中等教育的半壁江山，學生人數增長迅猛，這在學齡人口減少的態勢下已屬不易。且不論招生數據的統計上是否存在虛假、重復登記等現象，但另一組統計數據尤其值得我們關注，即中職學生流失率，“全國教育部門中職學校的2010級學生在2010-2011年期間總共流失了88萬人，流失率達到13.82%”[12]，這足以引起政府管理部門、學校工作者以及全社會人員的警示和思考，也從一個側面折射了中職教育在管理和質量上的較低滿意度，中職學校質量問題已成為影響政策實施效果的首要而又關鍵的因素。

針對“招生難，易流失”的中職學校現象，如果把中職學校作為市場的“供方”主體，好似好不容易得到一塊加工的原材料，卻由于管理不善等學校方面原因而未能加工成合格品，不僅造成極大的浪費，而且，長期來看，終將被市場“淘汰”。此處比喻盡管不夠恰當，但是中職學校與普通高中同作為“出售”自己教育服務的“供方”，必須擁有與之競爭的對等條件——同質量，才可以實現平等同一的“供方”市場；而在“買方”市場上，無差異的自主選擇自然可以最大程度地保障“消費者”的利益。因此，一定程度上說，至少滿足擁有能與地區普通高中競爭的中職示范校（優質中職學校），減少由于區域差異、戶籍政策限制、經濟因素等導致的教育選擇障礙，實現圖1中所列出的部分次要目標層，促進中職學校招生的目標才有了實現的前提和可能。

3.縱深發展，拓展服務，保障教育利益分配的實現。前述沖突的產生部分原因在于人們對職業教育認識層面的分歧，而人們對職業教育的模糊認識其實很大程度上來自于我們一直以來所接受的普通教育的影響，因此即使很多受過教育的人也只是從字面意義上理解職業教育，甚至對職業教育產生了某種“偏見”，這都是由于職業教育在我國整個教育體系中所占的微弱地位導致的。而“教育政策所進行的利益分配和調整實際發生在兩個層次：第一層次是對受教育權利和機會進行分配。……這一分配層次僅僅給利益主體提供了一種獲得利益的可能性，它尚不能保證利益的完全實現；第二層次是分配教育資源（教育條件），提供教育服務，……使第一分配層次的權利能在具體的教育活動中得到體現和落實，最終保證教育價值的完全實現。”[13]因此，職業教育尤其必要建立自己獨立成熟的體系，如開展早期職業預備教育，在普通學校推行職業技術類課程教育，從小開始培養孩子的職業意識；后期注重職業教育向縱深發展，面向社會各階層、不同年齡人員提供多種多樣的接受職業教育的機會，嚴格實施職業資格準入制度，逐步擴大職業教育的影響力，保證教育資源的合理分配和利用，面向更多愿意接受（或吸引）職業教育的人群提供更加優質的服務。

4.重點扶持，特色發展，促進職業教育與區域經濟的良性互動。首先，強調職業教育服務于地方經濟發展，中職教育為農服務的目標不能看作是把職業教育定位成低等層次的教育，而在于職業教育本身與經濟、產業發展密不可分，結合地方的產業優勢資源更有利于帶動職業教育的發展，使其在辦學方向、人才培養方面的定位和目標更加明確，同時更便于產教結合，造就職業教育獨特的環境土壤，易于形成職業教育的辦學特色和品牌。

其次，近年來，我國經濟快速發展，農民的經濟生活條件也得到較大幅度的改善，這也是免學費政策經濟刺激效應遲緩的原因。我國是農業大國，農村人口眾多，但農業生產力水平不高，中職為農服務的目標在于通過人才培養，提高勞動者的素質。在新農村建設的背景下，一系列惠農新政為農村建設發展帶來新的契機。新型職業化農民的培養對新時期的農民提出了較高要求，不僅成為地方中職學校的重要責任，同時也給免學費新政下中職學校的發展迎來機遇。但當前中職學校涉農專業萎縮嚴重[14]，因此必須采取措施加強扶持涉農專業的建設，靈活運用多種形式開展教學，培養農村實用技術管理和專業人才。然后，在農村地區職業學校質量不高的情況下，加大對學校的投入，改善學校教育教學環境，尤其是加強師資隊伍建設，吸引優秀人才進入農村中職學校教師隊伍，提高農村職業教育的整體活力和水平，為免學費政策目標的實現創設良好的外部環境。

任何單一的政策都不可能解決所有的問題，在國家大力推進城鎮化建設的政策背景下，2012年中央一號文件提出大力培育新型職業農民，2013年一號文件強調加強農業職業教育和職業培訓，職業教育必須把握契機，用好政策，以質量求生存，以目標促發展。

[1]關注國家資助政策：資助體系圓了貧困生上學夢[N].中國教育報，2012-3-5（4）.

[2]教育部：全國九個省份實現中職教育全部免費[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7177/201302/147722.html.

[3]陳勝祥.農村中職免費政策失靈：表現、成因與對策——基于浙、贛、青三省的調查[J].教育科學，2011（5）：13-19.

[4][12]王蓉.應放緩全面實施中等職業教育免費政策[J].教育與經濟，2012（2）：1-5.

[5]王星霞.中等職業教育免費政策評估研究[J].教育發展研究，2012（17）：25-29.

[6][7][10][13]勞凱聲，劉復興.論教育政策的價值基礎[J].北京師范大學學報（人文社會科學版），2000（6）：5-17.

[8]路德維坷·科拉羅，胡詠梅，梁文艷.國際組織教育政策監測與評價體系的架構及其對中國的啟示[J].比較教育研究，2011（2）：70-75.

[9][美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2010：252.

[11]鄭茹方.中職免費政策實施效果調查——以江西某中職示范校為樣本[J].職業技術教育，2012（12）：66-69.

[14]魏明.農村職業教育發展的現實訴求與實踐教學創新[J].中國職業技術教育，2011（33）：53-56.