遼寧產業集群技術創新的財政政策研究

常麗　裴鴻池

[摘 要]產業集群是區域經濟發展的重要推動力量，遼寧產業集群尤其是工業產業集群，在政府強力推進下發展較快，但集群企業自主創新創新能力仍較弱，財政科技投入不夠，研發經費投入在全國位次下滑，科技資源集聚性較差，區域創新發展失衡，本文提出要完善科技創新財政政策體系，探索新的財政科技資金配置模式，加大產業集群研發合作的財政支持力度，加強財政政策與科技創新的銜接配套能力，構建規范的財政科技投入機制。

[關鍵詞]遼寧；產業集群；技術創新；財政政策

[中圖分類號]F812.0；F207；F403.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）04-0042-07

產業集群是現代產業發展的重要特征，遼寧要建設具有國際競爭力的新型產業基地，就必須走產業集聚、創新驅動的發展之路。科技創新是產業結構優化升級、區域經濟發展的核心驅動力，提高產業集群技術創新能力，對于遼寧轉方式、調結構、提質量，實施創新驅動戰略，實現經濟穩定可持續發展具有重大意義。

一、遼寧產業集群發展現狀

遼寧地區的產業集群出現于20世紀80年代初期，商貿集群率先起步，90年代中期，工業產業集群逐步發展起來，最初以軟件、信息和原材料產業為主，集中在遼中南地區。2003年，隨著老工業基地振興戰略的實施，以裝備制造業、石化產業為主的產業集群發展壯大，主要集中于沈陽、大連、撫順、鞍山等地區。2006年以來，省級政府與地方政府聯合實施科技與經濟相結合戰略，以高新技術為支撐的科技特色產業集群，在資源枯竭型轉型城市及遼西北地區得到重點推進。

2008年遼寧區域發展三大戰略基本形成，遼寧省委、省政府將加快發展產業集群作為“保增長、調結構”的重大戰略，在全省確定了十幾個重點扶持和發展的產業聚集區，實施省長工程，集中資源、重點突破，出臺了一系列具有突破性的措施。2009年加強組織領導，遼寧省經濟信息委員會成立了產業集群處，主抓重點工業產業集群，負責全省產業集群信息統計工作；遼寧省科學技術廳成立了產業基地處，主抓省重點特色產業基地（科技特色產業集群）；遼寧省中小企業廳的產業指導處，主抓中小企業產業集群。

發展工業產業集群已成為遼寧開辟工業化新途徑、形成新的經濟增長點、構建城鎮化發展新動力的重要戰略。自2011年遼寧工業產業集群工作會議以來，省委省政府相繼出臺了《關于進一步促進工業產業集群發展的若干意見》《關于加快推進科技創新的若干意見》《遼寧省自主創新促進條例》等一系列政策措施，為之配套的財政政策達十幾項。在領導重視、強有力的政策措施和企業努力下，遼寧形成了一批具有鮮明地方特色、擁有一定規模，發展態勢強勁的產業集群，如沈陽鐵西裝備制造、大連軟件信息服務、本溪生物醫藥、阜新液壓、遼陽芳烴及精細化工、鐵嶺專用車等產業集群，使遼寧走出一條適合省情的新型工業化道路。

目前，遼寧確定了重點工業產業集群100個（每年根據發展情況對入圍的產業集群進行動態調整），投產企業為12213家（2012年數據）。在產業分布上，主要集中于裝備制造業、冶金、石化以及戰略性新興產業，其中裝備制造業產業集群占總數的50%左右，冶金、石化產業集群分別占15%、12%左右，建材、軟件信息服務、生物醫藥、農產品加工、服裝等產業集群占25%左右。在空間布局上，100個重點工業產業集群分布于全省14個市、2個省管縣，沈陽和大連各占總數的20%以上。從遼寧沿海經濟帶與沈陽經濟區兩大戰略板塊看，重點工業產業集群基本各占50%。

2013年，100個重點工業產業集群完成銷售收入2.75萬億元，占全省工業比重達到50%以上？穴見表1？雪，同比增長15.2%，銷售收入超百億元的產業集群85個，其中超千億集群5個[1]。

遼寧重點推進了本溪生物醫藥等13個科技特色產業集群，主要是高端裝備、新材料、新能源和新一代信息技術等戰略性新興產業。截至2013年底，遼寧13個科技特色產業集群擁有企業3204家，其中工業企業2241家、高新技術企業85家[2]；省級高新區軟件、電子信息等銷售收入超百億元的高新技術產業集群13個，高新技術企業1320家[3]；高端裝備制造業等戰略性新興產業集群銷售收入占全部產業集群的30%以上[4]。

二、遼寧產業集群技術創新存在的問題

遼寧工業產業集群起步晚于南方沿海發達地區，傳統產業集群較多，高技術、新興產業集群較少。

（一）財政科技投入有限，產業技術創新能力提升較慢

遼寧重點工業產業集群（簡稱“重點產業集群”）主要集中在傳統支柱產業和重點扶持的新興產業上。近年來，遼寧各級政府不斷加大對產業集群的科技投入力度，但受產業結構、創新能力、財政投入等多種因素影響，遼寧工業產業集群自主創新能力依然較低，主要表現為產業技術創新能力較弱、產業核心技術和關鍵設備依賴進口、產品科技含量較低，許多產業集群尚處于產業鏈低端。

從區域科技投入看，遼寧研發投入強度長期低于全國水平。2007—2013年，遼寧財政科技支出與地區生產總值在全國保持了相同位次（第7位），省域經濟綜合競爭力由第9位上升到第8位（評價年份為2012）。但地區研發經費投入強度（研究與試驗發展經費支出占地區生產總值比重），停滯在1.6%左右，低于全國平均水平；位次出現大幅度下滑，由全國第7位降到第11位（見表2）。

從科技創新能力看，遼寧區域整體技術創新水平與創新速度較低，持續創新后勁不足。根據歷年《中國區域創新能力報告》顯示，遼寧區域創新能力排名2001年第6位、2002至2012年第8位，到2013年第11位，被重慶、安徽、福建超過，五項綜合指標中除知識獲取排第6位，其他均在十幾位上；區域創新綜合潛力排第26位，企業創新潛力則在第28位（見表3）。遼寧與其他省市相比問題凸顯，江蘇實現“五連冠”，重慶實現“五級跳”。[5]

從財政科技投入看，遼寧公共財政中科技支出比重長期處于較低水平。2007-2013年財政科技支出額逐年增加，所占比重卻一直停滯在2.3%左右，2014年財政科技支出預算額出現下降，但比重有所提高（見表4）。

與全國及其他省市相比，2013年遼寧公共財政科技支出比重為2.3%，略高于全國？穴地方合計？雪平均水平？穴2.06%？雪，但大大低于上海？穴5.7%？雪、江蘇？穴3.9%？雪、浙江？穴4.1%？雪、廣東？穴4.1%？雪等省市，也不及安徽？穴2.51？雪？穴見圖1？雪。

（二）企業自主創新能力較弱，財政專項種類多而量少面窄

遼寧重點產業集群主要集中在傳統優勢產業和重點扶持的新興產業上，傳統產業具有一定的研發基礎和研發實力，但工業企業研發投入和研發實力與江蘇等發達省份相比差距較大。無論是企業研發資金占全社會研發投入比重，還是規模工業企業研發經費占地區研發投入比重，雖略高于全國水平，但都低于以民營企業為主體的江蘇、浙江和廣東地區近10個百分點（見表5）。遼寧規模工業企業的研發機構620個，機構人員4.92萬人、經費支出112.46億元，分別是江蘇的1/26、1/10；遼寧規模工業企業新產品銷售收入占主營業務收入比重為22.1%，與廣東等省份相差近30個百分點。

從產業集群創新網絡看，產業集群技術創新網絡發育不足。截至2013年底，遼寧省級以上企業（集團）技術中心608個，其中國家認定的企業技術中心36個。但許多產業集群核心企業的技術中心，在資金投入和自主研發力量方面都存在明顯不足，尤其缺乏對產業核心技術、關鍵技術和共性技術的研發能力。由于核心企業持續技術創新后勁不足，導致集群企業間的創新網絡學習和輻射能力較弱。同時，由于主導產業的生產配套功能欠缺，集群存在一定程度的集而不聚，許多中小企業與產業鏈核心企業生產協作關系不穩定，產業鏈企業之間研發合作程度較低，尤其是為智能化、高端化、精密復雜的協作配套進行關鍵零部件技術攻關能力更弱。

從財政支持力度看，受資金投入所限，專項申請條件較高，資助力度和數量較低，往往是“錦上添花”而不是“雪中送炭”，導致財政政策覆蓋范圍很窄，絕大多數企業難以惠及。遼寧出臺支持企業技術創新的財政政策文件20多個，明確省財政支持的專項如“遼寧工業產業集群專項”、“企業技術中心專項”、“創新型中小企業專項”、“科技創新重大專項”等年度額基本都在2億元左右。山東省2012年設立的每年10億元的企業自主創新專項資金，相當于同年遼寧省本級財政科技支出總額。

從區域科技投入水平看，各地區產業集群獲得的財政支持極度失衡，絕大多數地區科技投入明顯不足。遼寧優勢企業、優勢資源主要集中在沈陽和大連兩地，其他各市財政科技投入水平普遍偏低，地區間發展的失衡狀態比較嚴重。沈陽和大連的重點產業集群占總數的42%、集群投產企業數占總數的44%，兩市的地區公共財政支出占全省42%、財政科技投入占全省70%；其余12個市這四項指標分別為58%、56%、58%、30%（見表6），各市的財政科技支出比重全都低于全國平均水平（2.1%），甚至有4個市低于1%。

（三）產業研發服務平臺缺乏系統規劃，發展水平和區域布局不平衡

目前，遼寧100個重點產業集群已建成研發、檢測等公共服務平臺118個[1]。重點產業集群所在園區，一般都配套建立了一定規模和數量的研發中心、檢測中心、培訓中心等公共服務平臺，但普遍科技資源集成度不夠高，科技服務水平偏低。遼寧2011年設立的“工業產業集群發展專項資金”，主要用于重點工業產業集群研發類（包含研發、設計、成果轉化等）和檢測類公共服務平臺建設，資助對象局限于新平臺項目。重點產業集群中研發設計類生產性服務業企業數量較少，《遼寧省重點產業集群科技發展報告》（2012）調研數據顯示，100個重點產業集群中有608家研發設計類企業，占全省生產性服務業企業總數的1.86%，占重點工業產業集群企業總數的0.34%[7]。

遼寧有省級產業技術創新戰略聯盟（19個、試點34個）、企業產學研技術聯盟（535家）、遼寧省2011協同創新中心（認定5個、籌建18個）、省級產學研示范基地（50家）、科技園區、大學科技城、院地合作創新（研究院所與產業基地合作）聯合體等多種產學研基地，實施產學研結合促進工程，全省90%以上的大中型企業與高校、科研院所建立了技術合作關系[8]。但全省尚未對產學研、公共研發和服務平臺建設進行整體設計及系統規劃布局，缺乏政府主導型、區域性或行業性高水平公共研發平臺，對已建平臺后期資助力度不大，平臺建設水平參差不齊，發展進程和地區布局極不平衡。

（四）科技資源集聚性較差，科技創新財政政策體系不完善

近年來，遼寧省委省政府十分重視科技創新，2013年在省科技創新領導小組框架下，首次實現了省直16個部門協同推進科技創新的工作格局[9]。但是對于產業集群技術創新來說，卻面臨著專項資金投入來源和管理主體多元化問題。與產業集群創新投入及管理有關的省級政府部門較多，如省經信委、省科技廳、省中小企業廳、省財政廳、省發改委、省國資委、省教育廳等，有限的財政科技投入由不同部門多渠道配置，在本系統內封閉運行，造成多頭管理、政出多門，導致財力分散、項目分散，缺乏系統規范性、地區協調性，不利于形成支撐創新驅動戰略的省級財政政策體系。

每個政府職能管理系列都有一套運行規則和資金項目，但數量有限、條件要求較高，必然出現財政資金流向集中的“馬太效應”，即大部分財政資金進入條件好、規模大、有實力的企業或產業集群，而相對條件較差、創新能力較弱但迫切需要技術創新的企業將難以獲得財政支持。目前，財政政策從短期來看，有利于形成重點和優勢集群發展。但從長期戰略性發展角度講，財政政策項目分列較細，但量少，支持范圍過窄，對于多數產業集群來說獲得概率過低，不利于創新型產業集群建設，不利于全面提升區域產業集群的整體創新能力。

目前國家的財會規則和制度中，存在著抑制科技人員進行創新研發積極性的制度規定。根據國家現行財務制度，科技研發和科研經費使用只能補償物化勞動，雖然項目費中可以補償主要研發人員之外參與者的勞務、評審人員的勞務、專家咨詢勞務等，但絕不能補償直接進行技術創新活動者的勞務費用?？萍紕撔麓嬖诰薮箫L險，越是重大原創性的科技創新風險越大。直接從事科技創新人員的智力和投入付出在科技資助中毫無體現。在知識經濟時代的今天，人是科技創新的主體，財政管理制度亟待由傳統物化管理模式轉向“人本管理”模式。

三、產業集群技術創新的財政政策建議

產業集群的生命力在于持續創新，技術創新則是產業集群發展的核心動力。美國學者邁克爾·波特認為，在經濟上，政府無可避免要扮演多重角色，如改善經濟體中微觀經濟的一般能力，提供公共服務的產品，使產業集群的發展與升級更順暢[10]。政策環境對促進區域產業集群技術創新具有重要的推進作用，遼寧應實施積極的財政政策，增強產業集群自主創新能力。

（一）整合專項資金，完善科技創新財政政策體系

《遼寧省自主創新促進條例》（簡稱《條例》）于2014年3月1日起正式實施，《關于進一步實施創新驅動發展戰略的決議》（簡稱《決議》）于2013年12月出臺，對遼寧科技創新提出一系列指導性規定和意見。要將《條例》《決議》落實到位，制定有可操作性措施。

遼寧應盡快制定和形成覆蓋產業自主創新全過程的“1+N”政策體系，圍繞《條例》，制定科技投入、創新平臺、產學研合作、成果轉化、研發成本列支、研發費用支出、科技人員激勵等配套的財政政策。根據《條例》規范和理順各項財政政策，加大專項資金整合力度，制定實施細則，明確資助范圍、具體條件、執行標準、操作程序等制度，完善科技創新財政政策體系，為產業集群技術創新能力提供有力的制度保障。

（二）加大財政科技投入力度，探索新的財政科技資金配置模式

遼寧應加大財政性科技資金投入力度，建立健全財政性科技投入穩定增長機制，引導和鼓勵社會科技資源和資金向產業集群和企業投入。與《條例》對接設立“遼寧自主創新專項資金”，以全省科學研究和技術創新活動相關的企業、產業集群以及高校院所為主要對象，財政每年投入10億元，增強全省區域覆蓋和全面支持力度，形成對產業鏈所有相關環節的有效支持。

以《條例》實施為契機，深化科技管理體制改革，理順全省科技創新投入管理體制。遼寧省有關政府部門應建立“自主創新政策研究”小組，設計全省統一的科技創新政策體系框架，探索新的財政科技資金配置模式，確定各類專項資金投入規劃和使用范圍，各部門依據職責，明確分工、分兵把口，提高財政科技資金的使用效益，形成全覆蓋、高效率、多元化的財政科技投入體系。

（三）提高產業技術創新能力，加大產業集群研發合作的財政支持力度

產業技術創新能力是由核心企業為主體的整個產業集群所形成的內在創新能力。遼寧應突出企業創新主體地位，有效引導產業集群的內生增長機制（集體學習能力和創新能力），重點發揮集群核心企業創新作用，激發中小企業創新潛能，完善產業技術創新鏈，構建產業集群創新網絡，從整體上提升產業技術創新能力。遼寧財政科技政策應由主要面向單個的企業、項目或科研機構創新主體，轉向更多地鼓勵集群企業成員之間、產業鏈配套企業之間、產業集群與社會科技資源之間的研發合作，促進產業鏈聯動創新、產品集成創新、大項目聯合攻關、關鍵零配件同步創新。

根據重點產業集群在各市的布局，實施產業集群“企業技術中心推進行動計劃”，加大“技術中心專項”資助力度，擴大資助范圍（涵蓋一定規模和研發條件的重點產業集群），促進區域協調發展。以裝備制造業產業集群為重點，設立面向產業鏈研發的“大項目專項資金”，以配套資金資助的財政政策，支持產業集群協作企業的聯合攻關項目、配套研發項目、關鍵零配件項目等，鼓勵和引導集群產業鏈相關企業構建自主創新合作網絡。

構建產業集群創新網絡，充分釋放高校和科研院所的創新能量，組織跨區域、跨行業、跨部門的創新聯盟，推進產學研協同創新。遼寧應對“產學研”的主要合作模式進行整體政策設計，在現有政策體系框架下適當擴大資助對象、對接范圍和項目數量，有效整合社會創新資源，推進產業集群與高校、科研院所的深度合作。

（四）加強創新平臺建設，完善財政政策與科技創新的銜接配套

遼寧產業集群應充分實現科技資源共享，加強三個層面的技術創新平臺建設，即產業共性技術創新平臺、專業技術創新平臺、產業技術創新綜合服務平臺。進一步加強全省科技宏觀統籌，制定《遼寧省技術創新平臺發展規劃》，兼顧不同地區、重點產業集群、各類產業集群、重大項目，以及科技創新的多元主體，確定發展階段、重點任務和具體措施，為產業技術創新平臺建設提供制度保障。財政政策與之對接，為參與創新平臺建設的多方主體給予相應資助和鼓勵。

加強產業技術創新綜合服務平臺建設，重點發展對產業集群配套的生產性服務業和高技術服務業，全面提升產業配套服務環境，改變集群的“低端”路徑依賴，發展和培育一批專業化、規范化、高水平的科技創新服務中心。現已實施的“產業集群專項”，僅對公共研發、檢測服務平臺進行資助，應以完善服務平臺功能、健全創新服務體系為目標，增加對重點產業集群的產品質量檢測中心、產品認證中心、產品測試中心、信息服務心中、電子商務中心、第三方物流中心、供應鏈管理服務中心、金融服務中心、教育培訓中心、專業數據庫等公共服務平臺建設的資助，形成全省科技創新服務體系和創新資源共享機制。

（五）構建規范長效創新激勵機制，落實財政政策

全面落實“企業研發設備加速折舊”、“重大技術裝備首？穴臺？雪套”、“人力資源成本費”、企業研發費用加計扣除等財政政策，如改進企業開發新技術、新產品、新工藝等研發費用稅前加計扣除的方法，企業科技研究開發儀器、設備使用費用等稅前加計扣除的方法，合理擴大研發費用扣除范圍，完善和規范有關財會制度。

《條例》第三十條規定，“勤勉盡責仍不能完成”的財政資助的風險性較高的自主創新項目，經一定組織程序認定后允許結項，并不影響繼續申報財政資助項目?！稐l例》第三十六條規定，人力資源成本費可以從項目經費中列支，最高可占項目經費的“百分之三十”。這些規定充分體現了對創新風險性、科技人員創造性勞動的認定，應盡快出臺相應的實施細則和修改現行財會制度，以便為具體操作提供指導。

參考文獻：

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責任編輯 宮秀芬