加強和創新基層黨風廉政建設的有益探索

[摘 要]基層黨風廉政建設是整個黨風廉政建設的重要基礎。大力推行黨內巡視制度，在加強黨內監督、懲治腐敗方面發揮著積極的作用。然而，基層黨風廉政建設要不要開展巡視工作，如何開展，尚無實地探索和經驗提供。沈陽市東陵區（渾南新區）在迎來渾南大開發的大好發展機遇之際，面對黨風廉政建設的繁重任務，大膽嘗試，率先建立并實施區一級巡視制度，為加強和創新基層黨風廉政建設作出了十分有益的探索。

[關鍵詞]黨風廉政建設；巡視制度；規范化；制度化

[中圖分類號]D261-3；D267 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）04-0027-05

一、東陵區（渾南新區）黨風廉政建設巡視工作的創立與開展

東陵區（渾南新區）黨風廉政建設巡視工作是從2012年初開始推行的。區紀委結合全區建設發展對黨風廉政建設的實際要求，以自上而下監督為主導，以自下而上監督為基礎，以監督預防為重點，構建了由區紀委設立并向區紀委負責的巡視組這一組織架構，以此為依托，作為黨內監督的重要補充，對區內領導機關和領導干部實施監督檢查，創立了區一級紀檢監察工作新模式。

（一）建立相對獨立的巡視機構，創建基層紀檢監察新的組織形式

巡視是黨加強上級組織監督下級組織及其主要領導成員的一種黨內監督方式，主要由中央和省一級向下進行。東陵區（渾南新區）經過新一輪區劃調整后，成為城市新型城區，被定位為現代化新城市標志區，由此進入了歷史上大開發大建設的絕好發展時期。如火如荼的建設讓城區面貌日新月異的同時，干部的腐敗問題也接連發生，給新區的發展蒙上了濃重的陰影。區紀委查辦案件中發現，干部腐敗固然與個人素養有關，但也和監督不及時、不到位有著直接關系。為此，東陵區（渾南新區）紀委多次深入基層調查研究，聽取意見和建議，并召開由組織、人事、審計、檢察等相關部門參加的座談會進行研究，大膽提出在區一級建立黨風廉政建設巡視組。巡視組的組長由區委常委、區紀委書記擔任，副組長由有關副區級領導擔任；成員包括區紀委、組織部、監察局、檢察院、審計局等部門有關領導。根據區內工作區域特點，設立了4個巡視組，分別負責對渾南新城、沈撫新城、其他園區及區直重點部門的日常巡視工作。同時，各巡視組作為區紀委、監察局派駐對應巡視地區、部門的紀檢監察工作室，對所在地區、部門開展日常督察工作。按照“政治素質好、業務能力強，精力充沛、年富力強”的原則，區委選派了具有豐富的基層和專業工作經驗的在職區管領導干部為巡視組成員。自此，一種基層紀檢監察新的組織監督形式創建而成。

（二）創新巡視監督工作方式，實現巡視工作的規范化、制度化

在工作中，東陵區（渾南新區）黨風廉政建設巡視工作巡視組創立了“五巡視一通報一反饋”的巡視工作模式。“五巡視”是指參會巡視、跟蹤巡視、約談巡視、查檔巡視及舉報巡視。具體而言，參會巡視即根據工作需要參加、列席被巡視單位重要工作決策部署等會議；跟蹤巡視即對重大項目、重大決策的執行情況進行現場跟蹤檢查；約談巡視即約定時間，與有關單位主要領導、關鍵項目和崗位負責人就工作情況、黨風廉政建設有關規定落實情況進行談話；查檔巡視即根據巡視工作的重點和黨風廉政建設中的重點、難點問題，群眾反映的熱點問題，通過查閱相關檔案了解情況、發現問題并提出建議；舉報巡視即通過設立巡視監督舉報箱，收集群眾反映的巡視單位黨風廉政建設方面存在的問題，并根據群眾舉報的內容，按相關規定處理。“一通報”是指巡視組每個月向被巡視單位通報巡視工作情況，提出工作建議。“一反饋”是指各工作小組及時將被巡視單位就巡視組提出的意見和建議的整改落實情況向區巡視辦反饋，重大情況區巡視辦及時向區委領導反饋。為了使巡視工作順利開展，巡視工作領導小組辦公室研究制定了《巡視組工作制度》等制度措施，實行周例會、月匯報，各巡視組每周一召開例會，總結上周工作，研究部署本周要點。每月向領導小組匯報一次工作，每季度組織一次集中巡視，每半年進行一次工作總結。同時，建立了檔案管理、信息反饋、巡視工作規范、考勤管理等制度。組織全體成員圍繞預防職務犯罪、動拆遷、招投標等有針對性地開展專業培訓，編輯《巡視專報》，定期向區委領導和有關部門匯報和反饋工作情況，從而實現了巡視工作的規范化、制度化。

（三）全方位并有重點地開展巡視監督工作，及時發現違法違紀線索

巡視組的職責任務就是發現問題、反映問題，這是中央巡視工作條例的基本規定。東陵區（渾南新區）區委根據巡視制度的基本要求，結合區級工作實際，明確了巡視工作的對象和工作重點。黨風廉政建設巡視對象主要包括區委、區政府各部、委辦局中心，各鄉鎮、街道辦事處，以及區直屬企業的領導班子及其他成員；黨風廉政建設巡視工作除中央、省委、市委的部署落實情況外，重點圍繞三個方面開展：一是征用土地、房屋拆遷工作及在農村集體資金、資源，資產管理中執行紀律情況；二是工程建設、城市設施建設、公共資源交易及招投標過程中執行紀律情況；三是政府采購、行政審批、資金管理等過程中執行紀律情況。同時，對于區委、區政府交辦的其他事項，巡視組根據情況對各功能區、街道及區直各部門開展巡視監督；在巡視工作中，巡視組成員根據工作需要列席所在地區、單位領導班子及其他有關方面會議，對監督事項進行抽查，調閱、復制有關文件、檔案、會議記錄等資料。巡視組也在各單位設置了舉報信箱和公開電話，不定期的進行走訪調研，與領導班子成員談話，與一般干部和群眾進行座談，收集群眾意見建議，傾聽群眾訴求呼聲，從中發現黨員干部違紀違法線索，交由區紀委立案調查。根據巡視組提供的線索，區紀委先后查辦了桃仙街道班家寨村黨支部書莽寶明擅自挪用村集體資金，營城子街道南大甸子村黨支部書記張健友、村委會主任張呂多騙取國家動遷補償款等一系列案件，懲治了腐敗分子，維護了群眾利益。

二、東陵區（渾南新區）黨風廉政建設巡視工作的特色與成效

東陵區（渾南新區）黨風廉政建設巡視工作的開展歷時兩年，經過積極探索，形成了富有特色的工作內容、方式和機制，取得了初步成效。

（一）主要特色

1.與創設垂直的領導體制緊密結合，增大巡視工作的組織力度。在現實黨內生活中，由于現有體制的缺陷，對領導班子的主要負責人和“一把手”的監督是薄弱環節，表現為依靠同級監督乏力，而來自上級部門的監督又往往不到位。設立巡視組，開展巡視工作，在一定程度上彌補了現有體制的不足。但是，不能不看到，單純依靠巡視組依然不能完全解決監督的有效性問題。因為巡視組的功能在于巡視，在執行規定范圍內的任務時明確表現為“四不”，即不干預被巡視地方或部門的工作，不具體承擔案件查辦工作，不處理具體問題，對所到地方或部門的工作及發現的問題不作個人表態。問題的實際解決，還需依賴權力部門。而從專門監督部門講，主要是紀律檢查機構。雖然巡視組相對于被監督部門有其相對獨立性，且因此而產生了監督權力的威懾力量，但由于權力結構中的制衡體系并未形成，巡視組所產生的威懾作用是有限的，極易遞減。東陵區（渾南新區）紀委在開展巡視工作中，沒有就巡視而巡視，而是把巡視和體制創新有機結合起來，在設立巡視組的同時，適時推出并實施區紀委向功能園區及區直部門派駐紀檢監察機構這一重大改革，將各功能區紀檢監察機構由原來的區紀委和功能區黨工委雙重管理改為由區紀委、監察局統一管理，并同時設立功能區監察分局，實行一套機構，兩塊牌子，進而有效整合紀檢監察資源，從體制上為進一步加強對功能區黨政領導班子及其成員、黨員和行政監察對象的監督，推動巡視組工作的后續開展，特別是對巡視工作中所發現的問題給予有效解決，進而促進黨風廉政建設和反腐敗工作深入開展提供了強有力的組織和制度性的保證，使巡視工作不再僅僅是現有監督體制的一個補充，還是與功能區同樣相對獨立的紀檢監察機構相互合作，以各自的功能相互作用共同發揮合力，打造出體制性有效監督和反腐的先行樣板。

2.與廣泛覆蓋的巡視內容緊密結合，創建完整的巡視工作模式。在區一級開展巡視工作，鑒于基層工作的具體性、繁雜性，東陵區（渾面新區）紀委對巡視組的工作內容規定得非常廣泛而具體，涉及到黨務、政務、特別是與經濟利益緊密掛鉤的大型工程項目建設等等。內容的浩繁無疑增大了巡視的工作量，決定了巡視組的工作方式不同于一般的監督監察方式，需要以改革創新的精神探索新的工作方式，以適應巡視工作的內容要求，體現出廣泛性、完整性、嚴密性的工作特點，防止出現無序以及由此帶來的漏洞與死角。為此，在巡視監督工作實踐中，東陵區（渾南新區）紀委不斷探索和總結巡視工作的方式和方法，形成了“五巡視一通報一反饋”的巡視工作模式，最大限度地防止了巡視工作的死角，保證了巡視工作的有序和嚴謹。

3.與發展中的重點任務緊密結合，建立靈活快捷的巡視工作反應機制。巡視工作內容廣泛，但由于發展階段不同，所面臨的突出問題有階段性差異，因而巡視的重點也往往不同，需要巡視工作每年都應有所側重，抓住主要問題，以點帶面，以重點突破推動相關問題的積極有效解決。近些年，沈陽實施渾南大開發的戰略，給東陵區（渾南新區）帶來了前所未有的大好發展機遇，同時，也給紀律檢查工作提出了更加艱巨的任務。面對巨大的建設市場，如何保證領導干部大顯身手大有作為，不被金錢所誘、不被利益所惑，如何及時發現、制止和解決建設中出現的違紀和腐敗問題，保證渾南的建設和發展順利健康進行，東陵區（渾南新區）紀委在發揮一般監督職能的同時，依托巡視組的功能和力量，根據中央的重點要求和本區的重點需要實際，在保證監督連續性的同時，相應轉換巡視重點，靈活開展巡視工作，及時發現及時解決，防止問題積壓而連帶其他矛盾爆發，降低解決問題的時間和成本。如2012年初，東陵區（渾南新區）結合籌辦全運會進入決戰之年，將巡視工作重點放在功能園區及區直重點部門重大項目建設、重要資金使用情況、土地房屋征收補償等重點工作、重點環節的監督檢查上，保證了全運會工程建設的有序進行。到了2013年，東陵區（渾南新區）又按照中央提出的改進工作作風的八項規定、密切聯系群眾的要求，將損害群眾利益等群眾反映的熱點、難點問題作為重點開展巡視監督工作，其中尤其加大對征地拆遷、重大項目建設、農民回遷房安置各個環節的巡視監督，并提出把握體制、機制、制度建設等關鍵環節，采取對人、對事、動機、機會等腐敗鏈條、深入系統開展工作，從而將巡視工作由對人的巡視提升到對體制、機制、工作制度的巡視，推動巡視工作步步深入。

4.與實地調查和理論研究緊密結合，提升巡視工作思想與行動的成熟自覺。在區一級開展巡視工作是一個創舉，沒有成型的經驗可借鑒，一切都靠自己在實踐中探索和總結。理論思考總結的高度往往直接影響著實踐的深度。有了正確的理論才會有正確的行動，有了比較科學的理論才會有比較自覺的行動。提升區一級巡視工作的自覺性、規范性和科學性，離不開相應的理論總結和指導。在此，東陵區（渾南新區）紀委表現出高度的理論自覺。他們在科委的支持下，確定了關于有效開展巡視工作的研究課題。一方面，他們要求各巡視組結合本身工作深入開展研究，不斷總結巡視工作經驗，其中撰寫的《如何加強集體土地征收工作的巡視與監督的探討》《基建行業屢見不鮮的腐敗現象分析》《渾南新區功能園區農村基層組織黨風廉政建設巡視工作的實踐探索》《如何在政府部門開展黨風廉政建設巡視工作》等研究報告，將工作中零散的感性認識，通過梳理總結、概括提煉，上升到系統的理性認識。另一方面，他們邀請高校和黨校的有關專家、學者座談討論，對巡視實踐中的做法進一步論證，從經驗中提煉出帶有規律性的認識，在更高的理論層面上指導實踐積極穩步運行，促進了從事巡視工作干部的理論自覺和實踐的成熟。

（二）突出成效

1.以及時有效的監督為全區經濟建設和社會發展提供了助推力量。巡視工作不是為抓問題而抓問題，而是旨在及時發現問題、及時告知、督促解決，促進黨的路線方針政策的貫徹落實，促進區委區政府部署的各項工作健康運行。區委第一巡視組負責渾南新城的黨風廉政建設巡視工作。根據渾南新城現階段的重點工作任務，第一巡視組將征用土地、房屋拆遷確定為巡視工作重點。為減少以往工作中的矛盾沖突，增強工作的規范性，尊重民意，第一巡視組針對巡視中發現的的監督和溝通機制不暢等薄弱環節，建議成立村民代表監督小組，對補償政策、補償標準等群眾關心的熱點問題上墻公示，設立舉報箱等等，通過民主公開的形式，增加拆遷工作的透明度，消除干部與群眾之間的隔閡，保證了拆遷工作的順利進行，矛盾沖突大大減少。

2.以真實的信息傳遞和客觀的建議表達為正確決策、及時調整部署提供了可靠依據。巡視不僅是上對下的監督過程，也是下情上達的過程。通過巡視，可能幫助決策部門了解和掌握基層實踐中最直接、最鮮活的情況，為制定和修訂政策以及做好決策提供可靠的依據，促使各級領導干部更好地履行職責。區委第二巡視組在沈撫新城園區巡視工作中，注重深入實際，探挖實情，廣泛聽取各方面反映，與職能部門、重要崗位、關鍵人員保持密切接觸、信息通暢，與開展重點工作、實施重要事項保持同步互動、跟蹤共進。通過深入工地、村屯聽取反映，所了解的是真實的信息，掌握的是第一手材料，在此基礎上提出的建議有理有據，令人信服，被巡視單位也由原來對巡視組的冷漠、提防和排斥轉向接受、信任和認可。很多干部不再敵視巡視組的工作，而把巡視看作獲取信息的通道，從巡視組的意見和建議中思考和彌補工作的缺陷，及時調整工作思路，推動工作富有成效地開展。

3.以嚴格的整改落實為黨員干部防微杜漸提供了重要的組織保證。干部是黨的事業的骨干，在渾南大開發中肩負著建設和發展的歷史使命。然而，無論承擔多大的責任，干部都需把握行為尺度，用權必須中規中矩，不可超越法律和政策邊界。邊界一旦突破，小錯不糾勢必鑄成大錯。東陵區（渾南新區）巡視工作的開展，為防止干部突破邊界增設了一道更加堅固的防線。在巡視工作中，各巡視組以發現和反映違法違紀線索為首要職能，以督察督辦為主旨，嚴格保證巡視成果能夠落到實處。通過對莽寶明、張健友、張呂多等干部嚴重違紀違法案件的發現與督促懲處，果斷剎風整紀，給干部敲響了警鐘。而對干部工作中的一般性問題，巡視組也是早打招呼，督促整改，防患未然。各被巡視單位主要領導對巡視組提出的涉及拆遷、建設、三資等各領域管理方面建議也非常重視。如新興產業園主要領導立即召開園區領導班子會議討論研究，沈撫新城主要領導及時安排負責人立即整改落實。通過建立黨風廉政建設巡視監督制度，對苗頭性、傾向性問題早發現、早反映、早制止，強化了區委對黨員干部的監督管理，為進一步推進黨風廉政建設提供了有效的工作載體，為干部想干事、干成事、不出事提供了安全屏障。

三、東陵區（渾南新區）開展黨風廉政建設巡視工作的有益啟示

區級黨委和政府是黨和國家組織體系的重要基礎，作為黨的路線、方針、政策的最終執行者，與群眾有著最直接、最密切的聯系。區級權力體系所管理的基層干部，其一言一行直接代表著黨和政府的形象，影響著黨和政府在群眾中的威望。東陵區（渾南新區）在區級開展黨風廉政建設巡視工作，對于完善黨內監督制約機制、從源頭上預防腐敗、加強基層干部隊伍作風建設，進一步增強密切聯系群眾的自覺性，無疑具有很強的針對性和實效性。

（一）在區級開展黨風廉政建設巡視工作是完善基層黨內監督制約機制的有力舉措

從現實狀況看，受傳統觀念和體制機制的影響，目前黨內監督有效的監督模式和監督方法主要依賴于上級組織對下級組織及其成員的監督。但由于上級監督存在著信息源獲取不直接、不及時、不全面等狀況，使上級監督受到一定的限制。與之相比較，領導班子成員之間、班子成員和群眾間彼此熟悉，相互了解，理應最有發言權，但同級監督和下對上的監督的效果還不理想。東陵區（渾南新區）開展的黨風廉政建設巡視工作的對象主要是轄區內的各級領導班子，重點是區委、區政府各部、委辦局中心，各鄉鎮、街道辦事處，以及區直屬企業的領導班子及其他成員，目標明確，針對性強，抓住了關鍵。而在巡視工作的實踐中，則以靈活多樣的方式廣泛地接觸干部和群眾，更全面、深入地了解和掌握一個地方或單位的真實情況，并直接向派出巡視組的黨組織報告。這樣就把自上而下的監督同自下而上的監督以及同級監督緊密結合起來，把黨內監督和群眾監督結合起來，可以較好地解決自我監督乏力、上級監督鞭長莫及、群眾監督難以到位、輿論監督不便涉及、班子內部監督難以制約的問題。

（二）在區級開展黨風廉政建設巡視工作是及時發現、防止干部腐敗的重要保證

黨風廉政建設巡視工作既是一種監督，更是一種教育。在區級開展黨風廉政建設巡視工作的一項重要職能在于了解情況，在于警醒和教育。從某種意義上說，巡視工作的過程是加強廉政風險防控管理的過程。對于絕大多數領導干部來說，不是在巡視工作中被發現和查處什么問題，而是接受教育，更好地做到自重、自醒、自警、自律，更加牢固地樹立正確的世界觀、權力觀、政績觀、利益觀。巡視工作不是領導對基層干部的不信任，恰恰相反，巡視是愛護、是監督、是幫助。黨風廉政建設巡視工作如同機車上的制動器，對黨員干部的權力具有約束和保護功能，對濫用權力的越軌行為具有防范和矯正功能。實行巡視與檢查，對于基層領導干部來說，就是要進一步促進決策民主化，推進政務公開，堅持勤政廉政，落實問責制度，強化剛性約束，增強監督合力。從東陵區（渾南新區）黨風廉政建設巡視工作的實踐看，無論是對一般性問題的早提醒、早勸阻，還是對比較嚴重問題的早剎車、早采取措施，都警示和防止了一批領導干部在錯誤上跌倒，是從源頭上預防腐敗的可貴探索。

（三）在區級開展黨風廉政建設巡視工作是加強作風建設的有力抓手

良好的作風是凝聚黨心民心的巨大力量，是維護執政黨清正廉潔形象的重要保障。當前從整體上看，區級管理的各基層組織是堅強的、有力的，領導干部的主流是健康的、向上的，但是也有一些地方和一些領導干部的權力觀發生了嚴重的扭曲，不能正確地看待和運用手中的權力，為了本地區、本部門、本單位乃至個人的利益，不惜損害黨和國家及人民的利益，少數人以權謀私，行賄受賄，貪污腐化，重大違紀違法案件時有發生。有的領導干部滋生了嚴重的形式主義、官僚主義，作風飄浮，工作不實，脫離群眾，致使一些本來可以做得好一點的事情沒有做好，一些本來應該可以解決的問題久拖不決，一些本來可以緩解的矛盾進一步激化。這些現象敗壞了黨的形象，損害了黨群關系，同立黨為公、執政為民的要求是根本不相容的。東陵區（渾南新區）開展的黨風廉政建設巡視工作，通過經常開展廉政、勤政和警示教育，督促基層干部遵守黨紀、依法行政，全面提高思想理論素質和政策業務水平，從而增強基層干部正確用權的自覺意識，并以此推動行為的自覺；同時巡視工作領導小組還通過座談、走訪等形式征求各種意見和情況反饋，深入基層巡視工作情況，通過集中開展專項巡視，把巡視工作重心由面向點轉移，不斷增強黨風廉政建設巡視工作影響力，成為加強基層干部隊伍作風建設的有力抓手。

（課題組成員：高華山，沈陽市東陵區（渾南新區）紀委書記；王蘇磊，沈陽市東陵區（渾南新區）政府副區級調研員；丁洪彪，沈陽市東陵區（渾南新區）紀委副書記；唐曉清，儲 霞，中共遼寧省委黨校教授；牟廣東，中共遼寧省委黨校副教授；武 巍，遼寧大學副教授。）

責任編輯 董瑞軍