論加強新農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度監(jiān)管的意義和途徑

徐娜娜

新農(nóng)村養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）是我國社會保險的一個重要組成部分，更是一個關(guān)乎國計民生的重要制度建設(shè)。建立完善的新農(nóng)保法律監(jiān)管制度，有效防范和化解新農(nóng)保風險，才能實現(xiàn)新農(nóng)保健康穩(wěn)定運行，促進新農(nóng)保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、新農(nóng)村養(yǎng)老保險的概念和特色

新農(nóng)村養(yǎng)老保險是指農(nóng)村勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的年齡界限，或者是因為年老病弱喪失了勞動能力以至于失去工作的基本生活保障時，國家為解決其基本生活問題而推出的一種惠民措施。它是以國家立法的形式，規(guī)定由國家、集體組織、個人三方按一定比例分擔養(yǎng)老保險繳納義務(wù)，因而也是一種社會保險制度。新農(nóng)保最大的特色是將個人繳費、政府補貼、集體補助三個籌資渠道相結(jié)合，比之過去的主要由農(nóng)民自己繳費和自我儲蓄的舊農(nóng)保，是一項更健全、更有利于國計民生和社會發(fā)展的新惠民政策。

二、新農(nóng)保監(jiān)管對城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的重要意義

我國的農(nóng)村城鎮(zhèn)化是指將農(nóng)村的人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、使農(nóng)民徹底脫貧致富奔小康的必要措施，也是一種較為有效的經(jīng)濟發(fā)展模式。因此必須注重對農(nóng)村養(yǎng)老問題的研究，并加強新農(nóng)保法律監(jiān)管，從而提高農(nóng)民對新農(nóng)保政策實施的信心和關(guān)注度。通過財政、審計、監(jiān)察等職能部門和新農(nóng)保監(jiān)督管理委員會，對新農(nóng)保指定的經(jīng)辦機構(gòu)、受托專門管理基金的銀行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)保的專管員進行嚴格監(jiān)督，才能較好地貫徹落實國家惠民工作，保護參保人的利益。

另外，建立新農(nóng)保，其出發(fā)點雖然是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會養(yǎng)老保險方面的制度平等，并最終縮小甚至消除城鄉(xiāng)居民的差距，但是，如果不進行立法監(jiān)督，相應(yīng)的法律法規(guī)和監(jiān)管措施跟不上新農(nóng)保發(fā)展的步伐，就無法使“三農(nóng)”政策順利實施，中央補貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人繳納的養(yǎng)老金很容易被挪用于其他地方，從而出現(xiàn)各級政府的財政補貼被拖欠的問題。

三、目前新農(nóng)保監(jiān)管中存在的主要問題

（一）監(jiān)管的法律規(guī)范不夠健全

當前的《社會保險法》僅對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險等五種社會保險的法律監(jiān)管作了綜合性概括性的規(guī)定，對新農(nóng)保的法律監(jiān)管缺乏可操作性。而國務(wù)院的指導意見對新農(nóng)保基金的監(jiān)管性規(guī)定也相當原則化，缺乏明確具體且具有很強操作性的規(guī)定，對新農(nóng)保的法律監(jiān)管存在一定的模糊性，很難適應(yīng)對新農(nóng)保全方位、立體法律監(jiān)管的需要。很多模棱兩可的規(guī)定，在具體執(zhí)行過程中為監(jiān)管機關(guān)互相推諉指責留下諸多漏洞，最終導致農(nóng)民權(quán)益得不到保障。

（二）監(jiān)管體系設(shè)定不盡合理，影響監(jiān)管體制高效運轉(zhuǎn)

首先，新農(nóng)保監(jiān)管部門及人員配置有待優(yōu)化。目前我國法定的社會保險監(jiān)督主體包括各級人大常委會、人力資源社會保障部門、財政部門、審計部門，監(jiān)管的對象是新農(nóng)保基金的收繳、保管、運營和發(fā)放等環(huán)節(jié)，但各級人大常委會并沒有把新農(nóng)保的監(jiān)管放到應(yīng)有的位置來對待，人力資源及社會保障部門的監(jiān)管缺乏深入。財政部門的監(jiān)管制度設(shè)計不盡合理，存在著自己既當運動員又當裁判員的嫌疑。其次，新農(nóng)保制度的彈性設(shè)計影響新農(nóng)保法律監(jiān)管嚴格化。在新農(nóng)保法律監(jiān)管不是很健全的情況下，極易滋生貪污腐敗現(xiàn)象，從而最終損害農(nóng)民的切身利益。

（三）農(nóng)民對新農(nóng)保監(jiān)管的認知度不高

主要問題是監(jiān)管力度不到位，使得農(nóng)民缺乏繳費的內(nèi)在積極性，加上新農(nóng)保監(jiān)管混亂，農(nóng)民對繳費存在抵觸心理，因為農(nóng)民畢竟文化水平偏低，對由政府組織的新農(nóng)保制度宣傳持懷疑態(tài)度。同時，新農(nóng)保在監(jiān)管形式上比較單一，缺乏靈活性。由于村委會工作人員不夠重視，新農(nóng)保協(xié)辦員兼職過多難以顧及，同時還存在上級監(jiān)督檢查督促不力等情況，這都在很大程度上影響了新農(nóng)保制度的公信力。

（四）新農(nóng)保基金安全性存在較大監(jiān)管漏洞

新農(nóng)保基金的安全性是直接關(guān)系新農(nóng)保是否能順利實施的重要環(huán)節(jié)，因此，新農(nóng)保基金監(jiān)管效率將直接關(guān)系到我國農(nóng)民的養(yǎng)老問題是否有保障。目前，我國新農(nóng)保的現(xiàn)狀是保費投資形式單一，缺乏有效的增值途徑，新農(nóng)保基金的管理形式目前主要實行以縣級為單位的分散管理模式，而這就極易造成新農(nóng)保基金被挪用和占用的風險，這些現(xiàn)象給新農(nóng)保基金安全性監(jiān)管帶來很大的挑戰(zhàn)性，加之作為集新農(nóng)保基金運營和監(jiān)管于一體的各縣級財政部門，由于其自管自監(jiān)的特殊權(quán)力模式，極易形成“監(jiān)守自盜”的情況，從而嚴重危及新農(nóng)保基金的安全，造成新農(nóng)保資金的流失。

四、完善新農(nóng)保監(jiān)管的路徑

（一）完善新農(nóng)保法律制度，強化各級部門的監(jiān)管責任

首先應(yīng)提高立法位階，使新農(nóng)保法律監(jiān)管更具權(quán)威性，在《社會保險法》審議的過程中，新農(nóng)保制度還剛剛開始試行，不可能對新農(nóng)保監(jiān)管規(guī)范得太具體，所以建議制定《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》作為《社會保險法》的特別法加以實施。同時法律規(guī)定應(yīng)當明確具體，使新農(nóng)保法律監(jiān)管更具可操作性，應(yīng)該明確規(guī)定各級政府對參保人的補貼標準，同時明確依據(jù)各地消費水平逐年遞增的比例。其次要強化各級部門的監(jiān)管責任，確保新農(nóng)保的安全性和可持續(xù)性。不但要公開各項保費收繳和發(fā)放工作，還要強化對受委托銀行的監(jiān)管，定期對該部分款項進行檢查，確保資金流向正規(guī)渠道，確保各項資金的高效安全運轉(zhuǎn)。

（二）強化新農(nóng)保監(jiān)管宣傳力度，提高農(nóng)民的維權(quán)意識

深入持續(xù)地加強宣傳，提高廣大村民對新農(nóng)保的認知度，是搞好新農(nóng)保工作不可或缺的基礎(chǔ)性工作，所以，要不斷探索，用群眾最易接受的方式將新農(nóng)保相關(guān)政策措施宣傳到位。應(yīng)當配備好宣傳隊伍，將宣傳有計劃分步驟地推進。可根據(jù)農(nóng)村的具體數(shù)量配備相應(yīng)的宣傳力量，定期深入農(nóng)村，通過發(fā)放宣傳冊、張貼海報、召開新農(nóng)保動員大會等形式，為農(nóng)民維權(quán)打好理論基礎(chǔ)，使其懂得用法律武器去維護自己的權(quán)益。只有這樣，才能有利于農(nóng)民關(guān)注各級監(jiān)管機構(gòu)的動向和工作情況，從而在外部為各級監(jiān)管機構(gòu)施加壓力，使其認真履職，從根源上杜絕監(jiān)管不力的不良現(xiàn)象。

（三）保險基金保值增值的安全性監(jiān)管

新農(nóng)保基金是參保農(nóng)民的保命錢，是新農(nóng)保制度監(jiān)管非常重要的環(huán)節(jié)，必須確保萬無一失。就目前而言，大部分新農(nóng)保基金由縣級政府財政部門進行管理，極易出現(xiàn)被擠占挪用的可能，所以應(yīng)當將新農(nóng)保基金的安全列為重點監(jiān)管對象，制定監(jiān)管措施，由縣級財政部門負責基金的安全性運作，收托代保管銀行負責基金的直接管理，縣人力資源社會保障部門則作為監(jiān)管的牽頭機關(guān)，對基金的整個運作進行監(jiān)管，新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)則具體負責監(jiān)督工作的實施。同時，應(yīng)當建立并健全內(nèi)部控制和外部監(jiān)督制度，并將新農(nóng)保基金的籌集和支付信息公正、公開、透明，把內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合，特別是將監(jiān)察部門、財政部門的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督相結(jié)合，從而確保新農(nóng)保基金的安全和正常運行。

總之，新農(nóng)保的推行，是我國根據(jù)農(nóng)村的特定社會政治背景與農(nóng)民相互推動形成的結(jié)果。在新農(nóng)保政策實行的過程中，應(yīng)加強立法建設(shè)，用法制規(guī)范并指引新農(nóng)保向積極健康的方向發(fā)展，從而提高農(nóng)民對新農(nóng)保政策的認可度，為新農(nóng)保的進一步實施打下堅實的群眾基礎(chǔ)。只有這樣，才能克服新農(nóng)保在農(nóng)村推行中的種種困難，真正落實新農(nóng)保惠民利民的政策實惠，不斷健全農(nóng)村的社會保障機制，最終實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老方式的社會性轉(zhuǎn)變，真正落實新農(nóng)保惠民利民的社會實效性目標。

【本文系2012年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目（2012BFX011）、2013年度河南省科技廳軟科學項目（132400410826）、2013年度河南省教育廳科學技術(shù)研究重點項目（13B460896）的階段性成果】

（作者單位：河南財經(jīng)政法大學）endprint