“帶土進城”有望成為打通城鄉二元結構的突破口

張軍

土地是農民市民化繞不開的“坎”，河南、陜西、山東、四川、重慶、安徽、天津等地進行的“帶土進城”探索顯示，在保留原有農村權益的基礎上給予進城農民無差別市民待遇，可有效化解農民市民化“前瞻有憂、后顧有愁”的困境。這種“城鄉雙重權益保障”為破解農民進城動力不足和資金短缺、城市建設用地緊張、農業分散經營生產效益低下、城鄉生產要素分割等城鎮化系列難題提供了路徑選擇。只要政策配套、操作得當、推進穩妥，“帶土進城”可以成為打通城鄉二元結構的突破口，為新型城鎮化和農業現代化打開發展空間。

多地試點“帶土轉移”：既給城里的碗，也留鄉下的鍋

58歲的陜西鎮安縣西口鎮農民胡廣勇雖然在西安有房子有工作，對秦嶺深山里的宅院和承包地仍然牽掛。他說：“城里生活萬一碰上個三長兩短，農村有房有田就有了退路。”

由于農村權益不能“權隨人走”，加之就業、住房和社會保障制度的不完備，當前許多農民對進城落戶持“前瞻有愁、后顧有憂”的心態，即使在城里站穩了腳跟，也舍不得農村的一畝三分地，這嚴重制約了城鎮化進程和農民市民化步伐。在引導農民轉戶進城實現市民化過程中，河南、陜西、四川、安徽、天津、重慶等地都在不同范圍內進行了“帶土進城”試點，基本可歸納為三種模式：

一是靜態轉移式。農民進城落戶，農村權益和村莊原貌不作改變，基本處于靜態保留狀態。這一模式適用于只有少量農戶進城的村莊或自愿進城的農民個體。由于政策調整不大，這一模式可普遍推廣。

二是就近轉移式。宅基地復墾，舊房改造集中居住，節余用地指標通過交易變房、變現或變股，承包地可流轉可不流轉，其他權益不作改變。這一模式適用于進行新型農村社區改造的村莊或就近城鎮化的農民個體。河南、山東等地在推行新型農村社區建設中較多采用這一模式。

三是融城轉移式。宅基地復墾還田，節余建設用地指標通過交易變現或變股，承包地流轉，利隨人走，其他權益不作改變。這一模式適用于城郊型村莊改造或已融入城市生活的農民個體，主要是新生代農民工群體。四川、天津、重慶等地較多采用這一模式。

上述地區的一些試點盡管模式不同，但政策核心可歸納為：農民與“農村戶籍”相關的各項權益，包括宅基地和房屋使用權、承包地經營權、集體共有資產處置收益權，甚至相對寬松的農村計劃生育政策和惠農政策等，都保留不變或設定一個相當長的過渡期；同時，政府要創造必要條件和搭建平臺，打通城鄉兩個要素市場，讓這些權益能夠變現、變股；有條件的農民可以自愿選擇轉戶進城變現、變股，也可以選擇轉戶進城留地、留房或留股，不因進城喪失原來的農村權益。農民進城后，還要給予相應的醫療、社保、住房、教育、就業等市民待遇。

穩農、節地、籌資、促城 “帶土進城”效應顯現

在穩定農業和糧食生產、籌措農村城鎮化建設資金、化解城市建設用地緊張、促進農民市民化等方面，“帶土進城”為基層破解難題提供了路徑選擇。

這是筆者實地走訪的兩個正在消失的自然村莊：江西省安義縣南坑村，一個留守老人，兩條狗，一群鴨；四川省達縣桐梓園村，兩個留守老人，兩頭耕牛，四條狗。在中西部地區勞務輸出大省，這樣的“空心村”“半空心村”比比皆是。著名作家馮驥才指出，過去10年全國每天消失80至100個自然村。

在北京打工的桐梓園村農民魯友明說，自己在家時責任田能產4000斤稻谷。后來父親一個人在家種田，投資投勞跟不上，產量要少1000斤。父親去世后，就沒有人種糧了。見微知著，大量自然村落消失，雖然不會對全國糧食安全帶來致命威脅，但形同“天下糧倉”有了“漏斗”。

“帶土進城”可以堵住“漏斗”，通過村莊改造、宅基復墾、耕地流轉、人口集聚和城鄉建設用地增減掛鉤，有利于守住耕地紅線，促進土地適度規模經營，為農業穩定和農業現代化奠定基礎。

“帶土進城”還可以解決“農村人口減少建設用地不減少和城市人口增加建設用地短缺”難題。四川郫縣指路村通過“帶土進城”實現農村社區化，節約用地200余畝；重慶市通過“帶土進城”宅基復墾，為城市提供13余萬畝建設用地指標，相當于節約了13余萬畝耕地。

一些地區通過“帶土進城”，嘗試通過城鄉建設用地增減掛鉤，打通土地、資金等城鄉要素市場，為城鎮建設和新型農村社區建設籌集資金，促進了城鎮化發展。四川省郫縣唐昌鎮戰旗村通過就近轉移式“帶土進城”，208畝建設用地指標置換后實現土地收益1.3億元，同時吸引外來投資1.8億余元；重慶市通過各種形式的“帶土進城”，累計為農村籌積了220余億元建設資金。

城鎮化的關鍵是“人”，如何為農民、尚未進城的農民盡快改善居住條件、實現就地城鎮化，如何讓已經進城的1.58億農民工群體留在城市、融入城市，是最為迫切的現實問題。“帶土進城”可保證進城農民無法在城市生活后，仍能回到農村“軟著陸”，減少社會震蕩。

打通政策通道 讓“絆腳繩”變成“墊腳石”

由于舍不得依附于農村土地、戶籍、宅基地等方面的權利，農民面臨進城落戶機會選擇時心態復雜。一些在城市實現穩定就業的農民形象地說：現在有房有業，離城里人就差一根“絆腳繩”了，卻很難下決定完成“最后一跳”。部分地區基層干部認為，只要廓清認識誤區、完善配套政策、尊重農民意愿、選擇合適模式，“帶土進城”完全可以成為一塊“墊腳石”，幫助農民完成關鍵的“最后一跳”。

城市和農村“雙保險”是“帶土進城”的核心所在，但有輿論認為這不是一種“公平”安排，農民進城落戶后應當將農村承包地交回村集體組織，要通過政策宣傳和解讀，統一思想認識。試點地區基層干部認為，當前雖然沒有明確政策依據，但這一做法與中央之前發布的有關農村土地的政策精神并不矛盾。2006年，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》強調，不得以農民進城務工為由收回承包地，糾正違法收回農民工承包地的行為。國發〔2001〕6號文件《國務院批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》指出：承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。

有專家指出，“帶土進城”涉及的農村權益和國家及地方政策性優惠待遇超過35種，有的地區接近40種。其中與土地有關的權益10余種，與身份有關的權益20余種。如果作為一種全國性政策推廣，需要涉及的相關部門進行政策梳理，制定實施細節，做好城鄉制度銜接，區分不同情況，確定合理的過渡期。

試點地區反映，涉及到整個村莊宅基地復墾和村莊改造“帶土進城”時必須十分謹慎，不能搞成村莊大拆大建，要堅持“進城在前、改造在后，區別情況、分類實施，農民自愿、收益歸農”原則。同時滿足三個前提條件：一是城鄉之間存在合理的級差地租，當地有土地增減掛鉤指標，符合土地征用制度；二是農戶或村莊宅基地復耕后可產生多余建設用地指標，建設用地指標出讓后獲得的資金收益，能與農民還遷住宅、公共設施建設和農田復耕支出保持平衡或有節余；三是小城鎮或新型農民社區建設符合城鎮規劃。

“帶土進城”是過渡性制度安排，最終還是要通過戶籍、土地制度改革，打破城鄉二元結構，徹底剝離附著在戶籍制度上的特殊權利，實現公共服務和社會福利的均等化，讓農民平等地享受城市居民的教育、住房、社保和就業服務等保障。

（作者單位：西北農林科技大學經濟管理學院）endprint