傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中籌資機(jī)制研究

吳一平　喬素青

中國作為一個人口大國，同時也是個農(nóng)業(yè)大國，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)在我國的土地面積中占有相當(dāng)大的比重，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的發(fā)展對我國的糧食安全乃至整個社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和繁榮有著深遠(yuǎn)的影響。

傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)通常意義上指的是那些地形以平原為主、經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主、人口以農(nóng)民為主的欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般土地相對平坦、人口相對稠密、自然資源相對缺乏，可供民間開采的礦產(chǎn)和漁牧資源較少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，思想觀念和技術(shù)較落后，資本積累也比較單薄。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點，充分反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。近幾年來，全國各省市的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開展得如火如荼。但在實際建設(shè)過程中，資金短缺問題卻成為阻礙新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和后續(xù)發(fā)展的攔路虎，解決資金短缺問題成為建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的迫切需要。因此，探討新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的籌資機(jī)制具有重要的現(xiàn)實意義。

一、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)籌資存在的主要問題

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項長期且浩大的工程，而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)涉及到的農(nóng)村很多，人口也多，需要有龐大的資金作支撐，才能保障新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的順利實施和后續(xù)發(fā)展。多數(shù)社區(qū)前期建設(shè)還能正常開展，但是自身財政力量有限，后期工作顯得力不從心，資金短缺問題日益嚴(yán)重。

（一）財政投入有限，缺乏持續(xù)穩(wěn)定性

公共物品的非競爭性和非排他性等屬性使得其無法由市場根據(jù)市場價格來提供，因此要由政府作為這類物品的主要供給者，這也說明新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中涉及到的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施要由政府來投資建設(shè)。但是對于政府這一投資主體，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，這項投資占據(jù)了大量財政，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都財政緊張，面對巨大的資金需求，已是捉襟見肘。

（二）社會資本投資少

對于需要龐大資金的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來說，財政資金固然重要，社會資金也不可忽視，而追逐利潤是資金的先天本性，對于一些盈利性不強(qiáng)、成本較高或者風(fēng)險較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，社會資金很難被吸引。

（三）農(nóng)民自顧不暇，無力投入

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中涉及到的各種公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，尤其是與農(nóng)民生產(chǎn)、生活聯(lián)系緊密的一些農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，由農(nóng)民自己來投資更有助于其管理和使用。但河南作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本就薄弱，農(nóng)民既無財力，也不愿意投資公共服務(wù)設(shè)施，無法發(fā)揮農(nóng)民的社區(qū)主體作用。

二、產(chǎn)生這些問題的主要原因

（一）籌資機(jī)制不健全，沒有形成多元化融資

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中形成的融資難題，主要原因在于沒有健全優(yōu)化的籌資機(jī)制，形不成多元化的籌融資渠道。就投資主體來說，主要是依靠政府，尤其是縣鄉(xiāng)級政府，金融信貸、個人投資、集體投資、民間投資和社會捐贈等都沒有被充分調(diào)動和引導(dǎo)；從融資渠道來看，方式比較保守，金融市場、股票和債券市場等優(yōu)勢資源沒有得到充分發(fā)揮，缺乏比較有效的融資模式。

（二）地方負(fù)債率高，財政力量有限

1994年實行分稅制改革以來，地方政府負(fù)債問題日漸凸顯，尤其是近幾年來，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，目前已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的巨大隱患。不管是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，還是盲目的投資沖動，地方政府尤其是區(qū)縣級政府已經(jīng)累積了大量的負(fù)債。從銀監(jiān)會發(fā)布的資料來看，截至2009年年末，地方政府融資平臺貸款余額達(dá)到7.38萬億元，而2013年，貸款額度增長到了9.7萬億。面對如此巨大的負(fù)債壓力，地方政府在進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中也是心有余而力不足，無法進(jìn)行有力的投資。

（三）建設(shè)項目投資大，對資本吸引力小

追求利潤最大化是資本的本質(zhì)屬性，因此資本往往喜歡投資一些周期短、見效快、投資回報率高的項目，而農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施大都是投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報率較低、投資風(fēng)險較高的項目，從理性經(jīng)紀(jì)人的角度來說，大部分資本都不愿意冒風(fēng)險投資這樣的項目。

三、對策和建議

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要想順利進(jìn)行，需要巨額的資金投入，而萬人社區(qū)的建設(shè)資金大概在3.5億元左右（人均3.5萬元），此非一方之力可以解決，需要創(chuàng)新資金籌集思路與機(jī)制，整合各個渠道，進(jìn)行多元融資。

（一）堅持政府投入為主，優(yōu)化分配各級財政投入

新型農(nóng)村社區(qū)在建設(shè)過程中，社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要靠財政承擔(dān)，財政仍然是建設(shè)投資的主力。但是河南作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)國家糧食安全的戰(zhàn)略任務(wù)，地方財力普遍較弱，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，財政投入嚴(yán)重不足。對于這一現(xiàn)狀，中央可以加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，各級地方政府也應(yīng)積極運用各種籌資渠道，創(chuàng)新籌資機(jī)制。具體來說，第一，積極爭取中央設(shè)立促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的專項資金，也可以爭取一定的公共財政來緩解基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施資金短缺的問題。第二，地方財政仍然是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要來源和支撐，各級地方政府可以從增加財政投入的角度著手，通過持續(xù)性財政投入形成穩(wěn)定有效的財政支農(nóng)資金增長機(jī)制。第三，將各項涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，捆綁使用，最大限度地發(fā)揮財政的輻射帶動作用。

（二）創(chuàng)新金融制度，完善金融體系

第一，不斷完善現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，擴(kuò)大服務(wù)范圍，鼓勵商業(yè)銀行把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為其提供資金支持的服務(wù)對象。把存放財政性資金和金融機(jī)構(gòu)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，以增加金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村建設(shè)的動力。同時不斷強(qiáng)化農(nóng)村信用社的支農(nóng)主力軍作用，繼續(xù)發(fā)揮政策性銀行對農(nóng)村建設(shè)的支持功能。第二，通過把政府儲備土地向銀行做抵押來取得貸款。推動各地挖掘盤活各種形式的國有資產(chǎn)，通過拍賣經(jīng)營權(quán)、城市基礎(chǔ)設(shè)施有償使用權(quán)等形式籌集資金。第三，在金融風(fēng)險允許的范圍內(nèi)，適當(dāng)擴(kuò)大有效擔(dān)保物范圍，充分引導(dǎo)資金流入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中。

（三）引入市場化運作，廣泛吸收社會資本

對社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，可以讓市場充分參與運作，比如，公共服務(wù)設(shè)施中的公交站點、幼兒園等，后續(xù)相關(guān)的經(jīng)營管理也可以讓其參與，具體可以從以下幾個方面入手：第一，允許基層政府拓寬融資渠道。通過建設(shè)基礎(chǔ)的融資平臺，廣泛吸納利用民間資本和企業(yè)資金。第二，堅持城市“反哺”農(nóng)村、企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)的策略。第三，鼓勵大中型國有企業(yè)或大型民企入駐農(nóng)村，帶動農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民工資性收入，使農(nóng)戶有更多的資金參與到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中來。第四，開設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)基金會，接受企業(yè)和各種組織團(tuán)體或個人的捐贈，以支持新社區(qū)建設(shè)。

（四）利用土地增值來解決部分建設(shè)資金

按照占補(bǔ)平衡的原則做好土地的規(guī)劃安排后，盈余的土地可以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，通過開發(fā)來促進(jìn)土地的升值。另外還可以把一部分土地轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，這樣出讓土地使用權(quán)所得到的收益可以一部分用于補(bǔ)償公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的投資，另一部分還可以用來對其他的社區(qū)進(jìn)行建設(shè)投資，既不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活水平，同時還解決了一部分社區(qū)建設(shè)資金，有助于形成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的良性循環(huán)。

（五）制定優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本投入

以市場為基礎(chǔ)，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、完善投資法規(guī)，健全投資服務(wù)，創(chuàng)造符合市場規(guī)律的制度環(huán)境，以此來吸引各類投資主體廣泛參與，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)外資金流向。政府應(yīng)切實消除民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的各種政策限制，降低其他資本對公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域如供水供電、交通通信、環(huán)境保護(hù)等的投資要求。可以通過財政預(yù)算資金貼息、補(bǔ)貼、配套、擔(dān)保、稅收抵免等有效措施及其他優(yōu)惠政策，廣泛吸引、積極引導(dǎo)社會資本投資新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)）endprint