英國倫敦霧霾治理經驗及啟示

楊拓　張德輝

摘 要：1952年發生的倫敦煙霧事件給公眾的健康、生活與工作帶來諸多不便。自此之后，英國政府痛定思痛，通過完善相關法制、強化公眾參與、制定彈性的經濟手段構建出一個具有鮮明特色的英國霧霾治理模式，有效地控制了污染蔓延。文章在對英國霧霾治理情況作簡要概述后歸納總結出英國政府、公眾和企業的協同參與機制，針對當前我國大氣環境污染問題提出以改進大氣污染總量控制標準、建立環境公益訴訟制度、完善煤電綜合利用體系和搭建火電企業社會責任平臺為主要內容的政策啟示。

關鍵詞：環境治理；協同參與； 公益訴訟；總量控制；社會責任

中圖分類號：F062.4；F156.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-0461（2014）04-0093-05

一、引 言

20世紀中葉，英國倫敦由于工業生產和居民生活大量燃燒煤炭，煙塵超量排放，導致“煙塵霧”頻頻降臨，隨著霧情愈演愈烈，1952年12月5日發生了震驚世界的倫敦煙霧事件，連續4天倫敦城被濃霧所籠罩，受毒霧影響大批航班取消，水路交通幾近癱瘓，哮喘、呼吸道疾病頻發，整個社會陷入混亂無序狀態。自此之后，英國政府痛定思痛，通過采取有效措施，控制煤炭燃燒、減少尾氣排放，如今大氣污染已得到有效控制，環境質量也得到根本改善。英國政府在治理倫敦煙霧事件中所采取的手段和措施，有效控制了污染的蔓延，同時也積聚了不少關于大氣污染防治的相關經驗，這些經驗及教訓為我們治理霧霾天氣帶來諸多啟示與借鑒。

二、英國霧霾治理主要經驗

（一）日趨完善的法律體系

與其他歐美發達國家一樣，英國對環保工作的重視始于工業社會后期，特別是倫敦煙霧事件之后，英國政府開始采取一系列行之有效措施治理環境污染問題，經過60余年的努力，目前業已形成較為完備的環境保護法律體系。1956年頒布了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》（1968年修訂）規定倫敦城內所有燃煤電廠必須關閉，確有需要的只能在城區外重建；城區內設立無煙區、改造居民傳統爐灶等措施，使得由煤炭燃燒所產生的粉塵、有毒氣體和污染物在城市上空積聚比重大幅降低。《工業環境健康和安全法》（1972）規定所有污染企業必須采取有效措施避免有毒害氣體排入大氣，否則予以嚴厲處罰；《空氣污染控制法案》（1974）規定公眾如對環境方面有任何意見可向地方政府或國家有關部門申訴，同時規定了工業燃料含硫上限。進入20世紀70年代，交通污染取代工業污染成為倫敦空氣質量的首要威脅，為此政府出臺系列措施，包括優先發展公共交通、抑制私家車數量以及減少汽車尾氣排放等措施以尋求改善城市空氣質量。英國環保法律不僅體系完備，且范圍廣泛，涵蓋了大氣污染和尾氣排放的方方面面，通過制定嚴格的空氣質量標準，確立所要達成目標，實時發布大氣數據，廣泛接受社會輿論監督。可以說英國治理大氣污染的過程就是相關法律法規不斷修訂和完善的過程。

（二）綜合多方利益的公眾參與模式

在英國公眾參與環境保護不再是空談的政治口號，而是有信息公開和參與制度保障的規范性實施措施。在保障民眾環境知情權方面，英國政府頒布《環境信息條例》（1992）明確規定擁有環境信息的公共機構均有義務向公民提供環境信息。英國公民更可援引《自由信息法》（1999）直接向政府環保機構索取相關數據，公共機關不得拒絕民眾要求。上述兩部法律法規的出臺為公眾獲取環境信息提供了制度保障。公民參與環境影響評估是擴大環境治理影響，提升環境治理成效不可或缺的環節。1985年和1990年通過的《地方政府法》《城鎮和鄉村規劃法》規定對那些有可能造成環境傷害的項目設施必須引入公眾參與，公眾有咨詢和參與政府決策的法定權利。英國政府規定在準許該項目建設開工之前，開發商必須適時向行政主管部門提交環境影響評價報告，該報告必須給予公眾表達自身觀點的機會，并參考公眾和咨詢委員會意見。除環境影響評價報告，公眾參與領域還涉及大氣污染防治、固體廢棄物污染防治及噪音污染防治等環保領域的方方面面，公眾參與環境事務的討論使得那些沒有被充分代表的弱勢群體也能列入決策過程之中，提高了公眾對環境決策的監督水平。

（三）運用經濟手段制定彈性獎懲措施

強制性的法律法規是英國環境治理的根本手段，但強制性的法律法規不利于激發企業自愿減污排污行為，經濟手段則逐漸成為英國污染防治改革的前進方向。經濟手段強調“誰污染、誰治理、誰花錢”，除可增加政府財稅收入外，經濟措施同傳統的行政命令相比具有持續的刺激作用，通過環境成本內部化，鼓勵人們采用更為有效的方法減少環境污染，削弱污染物數量，逐漸形成自愿減污的環境治理方式，降低治理成本。自20世紀70年代以來英國政府就將經濟手段看做是保護自然環境和維持生態平衡的重要政策措施，期待通過征收環境稅、排污權交易等措施達到降低治理成本，提高環境治理效率的目標。除上述的財稅政策外，英國政府還出臺了系列稅收優惠，諸如稅收返還、加速折舊等措施，逐步從收入征稅轉向對環境有害行為上征稅。作為經濟干預手段，財稅措施對改善英國環境質量效果明顯。

三、協同參與下的英國環境治理框架

環境治理在英國是政府、公眾和企業多元互動的過程，各主體以追求利益最大化為前提條件，通過形成具有內在一致性的行動框架展開競爭與協作。不同于以往以政府為中心的治理模式，英國政府通過將決策中心下移，通過發揮政府部門的主導作用，建構制度化的溝通渠道和參與平臺，使得企業與公眾得以在一個多方參與的平臺上影響政府決策，加大參與熱情，給予政府、公眾和企業更多的選擇和更好的服務，妥善處理好了競爭、協作與沖突間的關系（見圖1）。

英國霧霾治理措施具有以下3個特點：①環境治理主體的多元性；②強調各主體間的平等、自愿與協作；③治理的直接目標為最大幅度增進公共利益，提高環境質量。英國政府通過構建“政府—市場—社會”三維框架下的環境治理模式，突出強調政府、企業和公眾多元主體共同參與到大氣污染的防治過程，充分發揮多元主體的作用，由政府來“掌舵”，引入市場競爭機制，動員社會力量形成多維合力，強化治理成效。首先，政府是代表公共利益的環境治理主體，通過發揮政府的主導作用，強化法制建設，加大對大氣污染防治的資金、技術支持，從宏觀層面上組織、引導和約束企業生產；其次，引入市場機制，開展多元協作，通過經濟手段刺激企業生產，實現環境成本內部化；最后，導入社會激勵手段，動員社會力量參與大氣污染防治，以環境教育、公益訴訟等方式，增強公眾參與力度，增進公民環保意識，協同治理環境污染。endprint

（一）政府主導—協同治理的主體支撐

協同治理并不否認政府在環境治理中的的主導作用，企業與公眾的加入彌補了政府在環境治理方面的不足，使得環境治理機制更具活力，回應公眾訴求更為迅速。英國政府由傳統的直接管理環境事務轉變為更多的依靠企業和社會自發的解決環境問題，通過完善環境法規，增強政府回應性，堅持經濟增長與環境保護生活協同發展，運用法律、經濟、政策等多種手段引導與約束企業生產，積極倡導循環經濟，提高清潔能源在生產生活中的比重，將政府的環境職能重新定位于建立公開、透明、公正的行政管理體制，為企業生產經營與公眾監督政府行為提供依據與便利，逐步實現了由治理型向防治型的轉變。

（二）公眾參與—協同治理的重要手段

協同參與環境治理更多的是政府和公眾社會互動的過程，是利益相關群體圍繞某一特定問題，按照一定規則，通過采取彈性、靈活、多樣性的行動方式，自主組織、自主管理，高效解決環境問題的過程。隨著公民環保意識的增強，公眾要求良好環境質量的呼聲越來越高，監督并參與環境治理的積極性也隨之提高。一方面，英國政府通過強化環境教育在中小學教育的比重，使得公眾對環境和環境問題的認識程度與認識水平大幅提升，保護和改善環境的主動性、自覺性大幅提高，從英國政府對空氣污染的治理措施看，其治理方式同人們對環境問題的認識水平密切相關，環境教育對增進公眾參與發揮著不可替代的作用；另一方面，英國政府通過建構一個多方參與的溝通協作平臺，使得政府、企業和公眾得以對各自關心問題展開交流，通過參與環境決策以及身體力行的環保行動，保證了環境決策的科學性與有效性。

（三）市場調節—協同治理的多維合力

協同治理框架下將過去由政府部門壟斷的環境治理職能轉變為政府、公眾和企業共同協作完成事項。從市場調節的角度看，通過經濟刺激等非管制型措施，將環境治理轉變為一種競爭機制，這種競爭機制的建立，使得參與環境治理的各相關方面相互制約，促使企業改進工藝水平，降低生產成本，提高服務質量，增強競爭效率。英國政府通過測量區域環境容量，利用環境稅、排污權交易等經濟杠桿，調節企業排污行為，鼓勵企業進行環保投資，側面推動了企業節能、降耗、減排，充分調動企業自身進行環境保護的主動性與積極性，使得企業更為積極的承擔環境責任，改變了企業環境行為，實現了環境保護與企業發展的協同進步。

四、若干啟示與建議

英國政府、公眾和企業治理大氣污染方面的經驗措施，無論是在法律體系、公眾參與，還是在市場調節等方面均給中國帶來諸多啟發與借鑒。當前，我國的空氣污染環境遭到嚴重的破壞，環境治理的成效不顯著，隨著近年霧霾天氣頻發，中國政府同樣面臨空氣治理難題，在此狀況下，協同治理框架的出現對明晰政府角色、強化公眾參與、實現綠色發展均將帶來顯著收益（見圖2）。

針對當前日趨嚴重的環境問題，政府、公眾、企業可建構三位一體的協同治理框架。首先，通過完善相關法規，改進總量控制標準，強制性約束污染物排放范圍，利用市場調節機制引導企業自愿開展減污排污生產，發揮政府部門在污染防治方面的主導作用。其次，建立環境公益訴訟制度，加大對環境污染和生態破壞的懲治力度，通過回應民眾訴求，使公眾得以在實踐層面監督政府行為，強化公眾參與成效。第三，利用市場調節機制，干預并調節企業生產實踐，通過完善煤電綜合利用體系、搭建社會責任平臺，降低企業生產成本，增強火電企業環境保護使命感與責任感，保障環境治理成效。

（一）改進大氣污染總量控制標準

英國大氣污染治理經驗表明，政府對于污染防治發揮著不可替代的作用并擔負著不可推卸的責任，通過頒布法律法規硬性約束民眾行為，最終實現空氣質量的改善。經過多年的環境法制建設，我國無論是在《環境保護法》（1989），還是其他單行法律如《固體廢棄物污染環境防治法》（2005）、《水污染防治法》（2008）、《清潔生產促進法》（2012）等都規定了比較完善的環境污染和環境破壞主體間管制互動的法律條文。而在大氣污染總量控制領域，現有《大氣污染防治法》（2000年修訂）內容過于簡單，且缺乏硬性約束條件，未能明確政府關于大氣環境保護責任。首先，在空間上，現有總量控制制度僅將重點污染源和重點污染單位納入總量控制范圍，監控范圍過小；其次，在時點上，現行總量控制制度以年為單位實施，容易忽略污染物集中時間段排放所導致的局部性大氣污染，控制時段不科學；第三，在指標分配上，現行制度以污染物現狀排放量為基數進行總量指標分配，存在污染排放指標分配不合理等問題。

對改進大氣污染總量控制標準，可在現有《大氣污染防治法》基礎上，結合國外先進治理經驗加以修訂。首先，完善污染防控實施細則，建立科學、合理、完善的污染物選擇體系及時更新被監控污染物種類和目標的總量控制體系；其次，改變現行的以年為總量控制的時間尺度，根據需要設定不同的時間控制尺度，如建立采暖期和特定目標下的總量控制時段尺度；第三，健全排放指標分配制度，改進總量指標分配體系，根據各地區的環境、經濟、社會條件分配排放指標。東部發達省份在歷史上排放了大量的污染物，對大氣環境的恢復和保護應該承擔更多的責任，反之，中西部地區則可依地區環境承載能力預留相應發展空間。

（二）建立環境公益訴訟制度

我國政府先后頒布了《環境影響評價公眾參與暫行》（2006）和《環境信息公開辦法（試行）》（2007），從制度層面上保障了公眾環境信息的獲取，同時也對公眾參與的范圍、程序與方式做出細致規定，實踐中也以論證會、聽證會等形式征求有關專家和公眾意見，不斷探索公眾參與途徑與方式，一些對環境有負面影響工程項目通過公眾參與直接影響了政府決策乃至相關法規的修改。然而，我國公眾參與形式相對單一、環境信息公開相對滯后，公眾意見處理相對草率的問題依然存在，一定程度上影響了公眾參與成效的發揮。從英國公眾參與實踐成效看，公眾參與不僅提升了公民的環保意識，又對政府的環境行為施以重大影響，倒逼政府謹慎處理環境議題。endprint

英國公眾參與環境治理的一個普遍做法是采取環境公益訴訟，任何個人、公民公眾團體都可以在法院對污染者提起要求其遵守環境法的訴訟。我國可嘗試建立環境公益訴訟制度，加大對環境污染和生態破壞的懲治力度。首先，在范圍上，從環境問題的直接受害者向公民、社會團體延伸，任何團體及個人均可為社會公共利益，向國家司法機關提起環境公益訴訟；其次，將公益訴訟引入環境糾紛解決機制，可將其納入普通民事訴訟、法律援助制度，進而形成系統有效的環境權益救濟制度，將公眾日趨增長的環境權益訴求納入規范有序的管理中，更好地保障公眾的環境權益；第三，賦予公眾對環境執法行為的監督權，明確規定公眾參與監督環保部門的執法行為和協助環保部門查處大氣環境違規違法案件的途徑與方式。

（三）設計具有前瞻性的市場調節機制

財稅約束與財稅激勵是英國運用市場機制進行環境治理的顯著特征，英國經驗表明，完善、有序的排污權交易體系對鼓勵企業改進工藝流程、減少污染物排放發揮著重要作用。財稅約束與財稅激勵是英國運用市場機制進行環境治理的顯著特征。我國也應借鑒英國環境治理經驗，注重采用經濟激勵方法實現大氣環境治理目標。

當前我國尚未在國家層面對排污權的有償使用和排污權交易作出明確規定，使得排污交易作為市場調節手段難以發揮其應有作用。參考英國環境治理經驗，應進一步完善排污權交易制度。首先，可制定相關法律法規，完善大氣污染排放權交易制度，為排污權交易奠定法律基礎，同時加快建立全國性的排污權交易市場；其次，配套完善財稅政策，簡化行政干預，充分發揮財稅作為環境治理的市場調節作用，對主動進行節能減排和設備改造的火電企業提供資金扶持，實現獎罰結合的治污方式；第三，健全交易市場的監督制度，由各級環保部門作為行政主管部門，履行排污權交易中的監管職責。

（四）完善煤電綜合利用體系

隨著能源消費量持續上升，以煤炭為主的能源消費結構對生態環境造成的壓力越來越大。京津冀、長三角和珠三角三大城市群占全國6.3%的國土面積，卻消耗著全國40%的煤炭。數據顯示，燃煤造成的污染占全國煙塵排放的70%、二氧化硫排放的85%、氮氧化物排放的67%以及二氧化碳排放的80%。由于我國有一半左右的煤炭用于發電，與代替煤炭資源相比，尋求煤炭自身的綠色煤電技術更具現實意義。當前，可供參考的綠色煤電技術主要有以下幾種：

一是坑口建廠。火電粉煤灰和灰渣排放給環境及人民身體健康帶來嚴重危害。通過靠近煤礦坑口建設電廠，改造煤礦與電廠生產工藝，直接變一次能源為二次能源，通過高壓發電輸送，將潔凈能源輸送給用戶，降低煤炭生產轉化成本，提高能源利用效率，減少污染物排放，最終實現高效率、低污染的建設目標。

二是近零排放。近零排放可實現我國煤炭資源的潔凈利用。通過嚴格控制生產過程中產生的廢棄物排放，將煙塵、二氧化硫、氮氧化物和二氧化碳減至接近于零的狀態，對不得不排放的廢棄物，通過充分利用，最大程度地克服了由于燃煤所造成的環境污染問題。

三是分質利用。堅持以煤質為基礎發展煤炭加工轉化模式，通過建立以循環經濟為重要特征的煤炭分質利用體系，對低變質煤炭資源逐級分質轉化利用，既充分有效地利用資源，使有限的資源實現效益最大化，又從根源上減少能源資源的消耗與污染物的排放，實現經濟與環境的和諧可持續發展。

（五）搭建火電企業社會責任平臺

火電企業作為國家重要的能源企業，在保證國家電力安全、促進社會經濟發展等方面發揮了不可替代的重要作用。然而，火電企業以煤、石油和天然氣為主要燃料的生產方式決定了其對環境資源的破壞性。2011年全國火電電量為38 137億千瓦時，占全部發電量的82.54%，其燃料動力幾乎全部以燃煤為主①。在缺乏政府引導、社會監督的背景下，火電企業承擔社會責任便失去了內在動力與社會壓力，火電企業正確的社會責任觀就難以形成。參照英國經驗，我國可采取以下幾種手段完善相關制度：

一是優化政府監管。政府是火電企業最直接的監督機構，承擔著監督和督促火電企業履行社會責任的義務。然而當下，相關法律不健全，缺少具體的火電企業社會責任評價標準是造成火電企業社會責任缺失的重要原因。為此可建立和完善相關法律體系，規范火電企業資源開采和環境治理行為，明確資源補償與環境保護的責任主體，建立責任追究制度，切實保障火電企業資源補償和環境保護的規范化、制度化。

二是強化企業實踐。在火電企業內部因素來看，缺乏可持續發展理念，社會責任意識模糊，是火電企業社會責任缺失的根本原因。火電企業的社會責任需依靠企業自身行為，針對我國企業社會責任大背景和目前火電企業社會責任現狀，應明晰火電企業對自然環境的責任，細化火電企業環境保護目標、內容和管理機制，努力減少對環境的破壞和損害，促進污染物達標排放，及時修復對環境的損害，承擔起資源節約和資源有效利用的責任。

三是完善社會監督。缺乏相應的社會公眾監督體系也是造成火電企業社會責任缺失的一個重要原因。一方面，國內目前還沒有權威機構對火電企業社會責任情況進行評價和監督；另一方面，在我國非政府組織和民間團體的力量還很薄弱，對火電企業社會責任的評價、監督也尚不能成為主流力量。為此，可通過發揮媒體和非政府組織的社會責任監督作用，透過企業社會責任行為調查，揭露企業社會責任失責行為，宣傳社會責任履行情況好的企業，通過社會輿論的壓力有效地制約企業社會責任缺失行為。

[注 釋]

① 參見：證券時報，2012年12月26日A12版。

[參考文獻]

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