推動河北省沿海地區政府間經濟合作的思考

鞠明明等

當前，我國經濟正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期政策消化期疊加階段，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然存在。推進經濟結構戰略性調整是加快轉變經濟發展方式的主攻方向，關系到改革開放和社會主義現代化建設的全局。

2013年6月8日，李克強主持召開環渤海省份經濟工作座談會時強調，環渤海地區應大力推動改革創新，著力調整優化結構，擴大對內對外開放，加快區域合作步伐，構建區域合作發展的協調機制。環渤海地區包括京、津、冀、晉、內蒙、遼、魯等五省（區）二市。其中，河北省包括秦、唐、滄三個沿海城市。2011年10月27日，國務院批復了《河北沿海地區發展規劃》，標志著河北沿海地區發展正式上升為國家戰略。2012年12月18日河北省委八屆五次全會中提出全力打好四大攻堅戰之首就是全力打造沿海地區率先發展的增長極，這是河北省貫徹落實科學發展觀，實現調結構、轉方式，加大對外開放力度的重大戰略舉措。

一、河北省沿海地區政府間經濟合作的必要性

（一）沿海地區的戰略地位。

1、沿海地區經濟總量和人口規模大。秦皇島、唐山、滄州三市所轄行政區域，陸域面積3.57萬平方公里，海岸線487公里，海域面積0.7萬平方公里。2012年上述三地經濟占全省的比重為36%左右，在河北省經濟中的地位可謂是舉足輕重。在人口方面，環渤海聚集了全省人口總量的23.8%，通過區域經濟合作推動這一區域及其腹地的經濟發展，能夠使全省人口的23.8%從中獲益。沿海地區的經濟發展水平高，有利于體現社會主義市場經濟體制的優越性，也有利于省政府對全省經濟控制力的提升。

2、沿海地區地理位置重要。河北沿海地區面向東北亞，背靠東北、華北和西北，腹地廣闊，開放條件非常優越，對內對外開放的潛力非常大。從促進京津冀一體化發展的角度看，它又是未來京津城市功能拓展和產業轉移最重要、最便捷的承接地，將有力地促進京津冀地區協調發展。這種獨特的地緣優勢，為河北省區域經濟的發展、開展國內外多領域的經濟合作，提供了有利的環境和條件，同時也凸顯了沿海地區重要的地理位置。

（二）沿海地區政府間經濟合作的戰略意義

1、有利于推動區域經濟發展。沿海地區區域經濟合作既有利于形成不同地區經濟之間分工協作，形成合理的產業分工格局，也有利于避免產業低水平重復建設，推動產業結構升級，從而推動地區經濟的快速發展。

2、有利于促進全省經濟的平衡。通過區域經濟合作，推動沿海地區的經濟發展，激發環渤海經濟圈的新潛力，不僅關系到河北全省發展，而且關系到京津冀的協調發展，關系到我們國家海洋布局的進一步完善。

3、有利于創造沿海區域經濟合作范式。推動沿海地區區域經濟合作是在河北省全面開發開放這一背景下進行的。在新形勢下，沿海新區不僅要促進自身的快速發展，還承擔著帶動區域經濟發展模式的重任。沿海新區通過創新性思路來解決區域經濟合作的問題，有利于為全國其他地區的區域經濟合作創造新的范式，提升這些地區區域經濟合作的發展。

二、河北省沿海地區政府間經濟合作存在的問題及原因分析

（一）合作現狀。河北省率先發展沿海經濟，建設沿海增長極，打造沿海經濟隆起帶，面臨著激烈的競爭和嚴峻的挑戰。內部，沿海三城市存在著管理體制、資金投入、設施配套、產業聚集方面的突出問題，繼而產生了嚴重的“各自為戰”、“重競爭輕合作”以及對腹地帶動作用不強等問題。外部，三城市與環渤海地區其他城市間的合作也存在緊密度不夠等問題。在承接北京、天津的產業轉移方面，三城市存在競爭。在各個的港口之間，競爭大于合作，導致重復建設和資源浪費。

（二）產生問題的原因分析

1、對區域合作的重要性認識不足。河北省沿海地區的發展思路和發展戰略中區域概念體現不夠，各地在談區域合作的時候，基本上是從自己發展的立場出發，很少有從區域發展的角度出發的。對區域的共同利益和共同發展認識不足。由于秦唐滄均為省屬設區市，屬于平行的行政級別，易形成各自為政的傾向，這是沿海經濟區發展和城市間合作的最大障礙。

2、產業同構仍較為嚴重。在我國現階段，行政區經濟的增長和發展仍然是各地方政府的基本追求目標，各級地方政府都追求健全的工業體系，不能發揮比較優勢，產業規劃缺少銜接，導致產業結構趨同。河北省沿海區域也不例外，區域內部產業結構趨同，產業鏈斷裂，產業配套能力比較低，產業間分工合作的關系不夠顯著。產業結構雷同不僅制約了區域產業分工合作，而且影響了各個城市的產業升級。

3、缺少權威性的區域合作指導性文件。權威性的區域合作指導性文件能夠在一定程度上約束合作各方的行為，避免各方博弈所導致的長期難以達成一致的合作目標的弊端，特別是由政府制定的或批準的區域性合作指導性文件，具有很大程度的利益超然性，有益于各方認同，有利于執行，對于推動區域合作的深化、提升合作水平、明確合作目標和總體方向、加快合作進程具有極為重要的作用。

沿海三地區由于涉及合作單位眾多，情況復雜，要想制定一個具有實質性合作內容的文件更是困難重重。現有的不同領域的合作性文件由于缺少執行機制，可執行性比較差。合作機制還不夠健全，缺乏區域整體性的合作框架和合作規劃。

三、對策建議

（一）對上級政府的建議

1、構建區域經濟合作制度。政府是區域合作制度的制定者。促進國內區域經濟合作，中央政府或聯邦政府積極介入是國際上通行的做法。區域經濟合作離不開政府的政策支持和制度規范。政府應考慮制定一部有利于推動區域經濟合作的法律或法規，界定省政府和地方政府的權利關系。這既有利于增強區域經濟合作組織的權威性，也有利于省政府對區域經濟合作的監督。

2、通過區域經濟合作組織安排一些重大項目。在對地方政府的項目安排上，利用區域經濟合作組織這一平臺進行組織分配。通過這種安排，增加了省政府、區域經濟合作組織和沿海城市政府的聯緊機制，也增強了區域經濟合作組織對沿海城市地方政府的控制力。

3、制定與區域合作有關的部門工作具體方案。政府是區域合作組織的指導者。省政府各部門在區域合作相關法規和區域規劃的指導下，應制訂具體的部門工作方案，把推動區域經濟合作的工作落到實處。

（二）橫向政府間合作層面。秦唐滄三地之間的交流合作情況直接影響到其在河北省沿海經濟發展中“由點連線”、“以線帶面”的效果。因此，要從政府間合作的層面使沿海城市之間、沿海和全省其他城市之間的交流合作、協調配合工作實現制度化、規范化和常態化，通過橫向政府間經濟合作促進政府間合作共贏和沿海帶動全省的統籌、協調、整體發展。

1、推進制度創新，完善管理體制。建立和完善沿海經濟區發展管理體制與運行機制。在體制上，建立河北省專門管理沿海經濟區發展的協調與管理決策機構，負責制定相關政策，制定區域綜合開發計劃、籌措開發資金和進行基礎設施建設。

2、建立良好的溝通交流機制。順暢和高效的政府間溝通和信息交流是建立良好合作關系、處理跨區域經濟事務的前提。應利用電子政務平臺和不斷成熟的新技術擴展橫向政府間溝通協作的領域，促進業務銜接，使橫向政府間溝通協作更加制度化和常態化。一是建立穩定的各市政府間高層協調對話機制；二是實現信息互通，完善信息交流機制；三是各市相關部門形成定期會議機制，對一些具體問題進行分析，加強協調。

3、建立合理的分工協調機制。沿海城市在河北沿海經濟隆起帶建設中起帶頭作用。但僅僅滿足帶頭還不夠，還要力爭對全省經濟發展發揮更積極的作用。要在沿海城市的分工協調方面開拓開放合作領域，不斷改革創新，在輻射和促進省內腹地發展上有所作為。一方面三個沿海城市間相互競爭，挖掘各自潛能，彼此借鑒和共同發展；另一方面要在競爭的同時加強合作，將秦唐滄整合為一個系統的有機整體，在帶動本省內地發展中分工配合、優勢互補、有機銜接、充分協調，共同發揮對全省經濟的輻射帶動作用。因此，需要政府出面表達合作意向，牽頭搭建起秦唐滄之間發展合作橋梁，并建立合理的分工協調機制，以實現上述目標和效果。

4、建立有效的銜接配合機制。在條塊分割的弊病尚未治愈之時，政府間爭議難以很好解決，良好的橫向政府間配合也難以實現。在行政管理體制改革不斷深化的過程中，欲在現行制度框架下克服政府間合作的障礙，并能夠與分工協調機制相承接，需要主動建立沿海城市間政府銜接配合機制，完善城市群基礎設施與服務建設，引進和培育人才，形成三地的戰略式發展，提升跨區域公共經濟服務能力。解決該問題除了樹立較強的合作理念和建立相應機制之外，還要推進體制創新、提高地方政府合作的法制化程度。

（三）區域發展層面：“三循環”發展模式

1、國際循環模式：沿海區域與國際經濟的協調發展。依托港口和臨港城市，建設緊密相連的經濟帶、產業帶。作為環渤海經濟發展的重要組成部分，具備發展外向型經濟的條件與實力。

2、區域內循環模式：建立基于市場經濟原理的環渤海經濟圈產業鏈條，發揮區域特色、借鑒長三角、珠三角等發達地區的經驗，融入到產業鏈當中，發揮其比較優勢。

3、自身區域循環模式：三城市內地經濟與沿海經濟協調發展。秦、唐、滄三城市中每一個城市既有經濟發展的沿海地區，也有發展相對緩慢的中部地區，這就要求統籌規劃，整合各方資源，強化功能分區，發揮地域補足優勢，將內地經濟與沿海經濟聯系起來，形成串聯、帶動循環，發揮其整體優勢，實現沿海經濟強省的戰略目標。