遼寧省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度發(fā)展對(duì)策

關(guān)穎哲

[提要] 我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，因此如何將重大自然災(zāi)害的損失減小到最低程度是必須研究的問(wèn)題。本文從遼寧農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的現(xiàn)狀入手，分析農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題，并提出具體建議。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；災(zāi)害保險(xiǎn)基金；保險(xiǎn)

基金項(xiàng)目：遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目：“遼寧農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)問(wèn)題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：L13DJY090）的階段性研究成果；遼東學(xué)院教學(xué)改革與科研項(xiàng)目：“鴨綠江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014111）研究成果

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：遼寧省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

收錄日期：2014年3月20日

一、遼寧省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害現(xiàn)狀

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，自然災(zāi)害每年給中國(guó)造成重大經(jīng)濟(jì)損失，而最主要的受害者就是“靠天吃飯”的農(nóng)民。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)是國(guó)家惠農(nóng)政策的有效實(shí)現(xiàn)途徑，是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分，是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)重要保護(hù)措施，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都迫切需要農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)的支持和保護(hù)。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)救災(zāi)主要依靠政府救濟(jì)，雖然農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)已經(jīng)存在多年，保險(xiǎn)市場(chǎng)不僅未能發(fā)展壯大，反而日益萎縮。2011年我國(guó)保費(fèi)收入14，339.25億元，其中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入173.8億元，占當(dāng)年保費(fèi)收入總額的1.2%。這與我國(guó)的實(shí)際需要極不相稱，無(wú)論對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，還是對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都非常不利。遼寧省是國(guó)家的老工業(yè)基地，同時(shí)也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。近年來(lái)，遼寧省發(fā)生的洪澇、病蟲(chóng)災(zāi)害等，給其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)了極大損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001～2011年的十年間，遼寧省農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)16，389千公頃；成災(zāi)面積超過(guò)10，791千公頃，農(nóng)作物受災(zāi)率為44.3%，成災(zāi)率28.4%。

二、農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

（一）自然災(zāi)害損失補(bǔ)償不足。目前，我國(guó)對(duì)自然災(zāi)害的補(bǔ)償支出主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是“撫恤和福利支出”下設(shè)置的“救災(zāi)支出”；二是通過(guò)農(nóng)業(yè)支出、撫恤支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出、科技支出以及政策補(bǔ)貼支出的一部分進(jìn)行救助；三是當(dāng)發(fā)生緊急特殊自然災(zāi)害時(shí)，通過(guò)中央和地方專項(xiàng)儲(chǔ)備基金進(jìn)行補(bǔ)助。這種非專門化的救援支持致使我國(guó)重大自然災(zāi)害補(bǔ)償?shù)碾S意性和波動(dòng)性較大。1997～2010年間，國(guó)家財(cái)政對(duì)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)谋戎仄骄鶅H為3.5%。

（二）中央和地方政府責(zé)任不清。災(zāi)害應(yīng)對(duì)分為災(zāi)前預(yù)防、救災(zāi)和災(zāi)后建設(shè)三部分，但是我國(guó)目前只關(guān)注救災(zāi)和災(zāi)后建設(shè)，忽略災(zāi)害預(yù)防。平時(shí)中央政府將災(zāi)害預(yù)防的工作交給地方政府，但是由于地方政府財(cái)力有限，所以傾向于將資金投入到見(jiàn)效快、易產(chǎn)生政績(jī)的領(lǐng)域，而災(zāi)害一旦發(fā)生，地方政府又寄希望于中央政府的財(cái)政支持，這種中央和地方政府在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中的博弈行為不利于重大自然災(zāi)害的預(yù)防和救災(zāi)時(shí)的快速反應(yīng)。

（三）我國(guó)重大自然災(zāi)害保障制度法律規(guī)范不健全。為保障救災(zāi)工作的順利開(kāi)展，國(guó)家出臺(tái)了一些政策法規(guī)以規(guī)范救災(zāi)和災(zāi)后重建工作。如2006年《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》實(shí)施，明確規(guī)定了自然災(zāi)害的響應(yīng)等級(jí)；2010年頒布實(shí)施了《自然災(zāi)害救助條例》，更有利于救災(zāi)工作的開(kāi)展。另外，針對(duì)一些具體的災(zāi)害，國(guó)家政府根據(jù)實(shí)際需要，臨時(shí)出臺(tái)相關(guān)措施。但是，我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的災(zāi)害救助法，同時(shí)也沒(méi)有專項(xiàng)重大自然災(zāi)害救助法，這種政府文件不利于全國(guó)統(tǒng)一的救災(zāi)體系的建立，這對(duì)救災(zāi)工作的效率是一個(gè)極大的阻礙。

（四）商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償功能缺失。從近些年的情況來(lái)看，我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)償功能有限。從1996～2005年10次重大自然災(zāi)害的情況看，損失最高是1，666億元，最低的也是14億元，保險(xiǎn)補(bǔ)償最高的是占到了直接經(jīng)濟(jì)損失的9.63%，最低的是2.32%。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，保險(xiǎn)補(bǔ)償占直接經(jīng)濟(jì)損失的比例平均在30%，而我國(guó)的平均比例在5%左右。所以，商業(yè)保險(xiǎn)在重大自然災(zāi)害中的作用還有待于提高。

三、解決對(duì)策

（一）明確政府在重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系建設(shè)中的角色和責(zé)任。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的原理看，重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)屬于公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，這種產(chǎn)品的供給需要公共資源的配給，而政府是掌握和控制公共資源的主體，離開(kāi)了政府，或缺乏政府的實(shí)質(zhì)和有效推動(dòng)，重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度的建設(shè)就是一句空話。為此，應(yīng)從以下三方面著手：首先，應(yīng)當(dāng)明確政府為“主導(dǎo)者”的角色定位，國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和推動(dòng)我國(guó)重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)；其次，應(yīng)加強(qiáng)政府對(duì)重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度的介入，政府應(yīng)該積極推動(dòng)立法和制定稅收政策，以完善重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度；最后，在確立政府主導(dǎo)的同時(shí)，再充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，雙管齊下。如日本就建立了直接保險(xiǎn)公司基礎(chǔ)賠付、國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)超額賠付和政府支持的三級(jí)地震保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，并在歷次地震災(zāi)害事故，充分發(fā)揮了商業(yè)保險(xiǎn)和政策保險(xiǎn)的共同補(bǔ)償功能。

（二）建立健全相關(guān)法律規(guī)范。要實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害保險(xiǎn)的順利進(jìn)行，首先應(yīng)當(dāng)加快自然災(zāi)害保險(xiǎn)立法，構(gòu)建自然災(zāi)害保險(xiǎn)的法律體系，以法律約束政府和保險(xiǎn)公司行為。可參照日本出臺(tái)重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)相關(guān)法律和重大自然災(zāi)害再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法案等，以便對(duì)其所涉及的相關(guān)主體責(zé)任、保險(xiǎn)的內(nèi)容、保險(xiǎn)費(fèi)率的確定等方面作較為明確的規(guī)定，以確保重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施。

（三）建立專業(yè)的重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)基金，明確保險(xiǎn)給付細(xì)則。因重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)屬于政策性保險(xiǎn)范圍，政府應(yīng)該成立重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金，以實(shí)現(xiàn)及時(shí)和有效的保障，同時(shí)為各保險(xiǎn)公司賠償限額以外的部分給予賠償。在減輕保險(xiǎn)公司支付壓力，分擔(dān)其賠償風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，提高了保險(xiǎn)公司參與重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)理賠的積極性。此外，要對(duì)保險(xiǎn)基金實(shí)施有效的監(jiān)督和管理，例如申請(qǐng)的保險(xiǎn)要經(jīng)過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審核；最后，要明確保險(xiǎn)給付的細(xì)則。

（四）調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)企業(yè)的積極性。保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)在重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。我國(guó)的保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到保險(xiǎn)公司作為社會(huì)的一分子有責(zé)任也有能力參與重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)。一方面保險(xiǎn)公司具有風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠也應(yīng)當(dāng)在重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)方面有所作為，而重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)對(duì)保險(xiǎn)公司而言也是一個(gè)潛力巨大的業(yè)務(wù)領(lǐng)域；另一方面現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)當(dāng)正確地認(rèn)識(shí)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，認(rèn)識(shí)到企業(yè)自身利益與企業(yè)社會(huì)責(zé)任之間的關(guān)系，尤其是在構(gòu)建和諧社會(huì)的總體思路下，保險(xiǎn)公司在重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，加快金融體制改革，為重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)創(chuàng)造條件。

主要參考文獻(xiàn)：

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