對內蒙古創新農村扶貧開發機制實施金融扶貧的幾點思考

張化珍

一、內蒙古農村牧區貧困現狀

截至2013年末，全區還有157萬貧困人口沒有解決溫飽，這些貧困農牧民主要分布在全區邊境沿線少數民族貧困地區、蒙東丘陵山區沙區貧困地區、陰山風蝕沙化區貧困地區、黃土高原溝壑區貧困地區四個區域。貧困人群大部分生活在生態環境脆弱和自然條件惡劣地區，貧困程度深，發展條件差，發展能力弱，因災致貧返貧現象比較嚴重。另外，基礎設施和社會事業發展滯后，維持溫飽費用高。產業結構單一，非農收入比重小。基礎設施發展滯后，公共服務明顯不足，出行難、吃水難、住房難、就醫難等問題十分突出。因地廣人稀、居住分散、交通不便、嚴寒等因素造成的農牧民生產生活成本大，維持溫飽費用明顯偏高。主要體現在以下幾個方面：

（一）自然條件的限制

貧困農牧戶主要分布在社會經濟發展相對落后的老、少、邊地區，由于這些地區交通閉塞、技術落后、信息不暢、經濟開發緩慢、生產力水平低下，嚴重制約了農牧民生產、生活條件的提高，農牧民無法也沒有能力接受先進的生產方式，傳統的、自給自足的農業經濟占據了他們生產、生活的主導地位。因此，農牧民沒有更多的收入來滿足日益增長的物質文化需要。

（二）農村牧區人口素質不高

目前，我區對農村牧區勞動力的專業技術培訓十分薄弱，很多農牧民沒有接受過職業培訓，也沒有參加過任何培訓活動，農村、牧區貧困人口的文化素質跟不上先進技術發展的水平，創收不易，難以擺脫貧窮困境。對大多數農村牧區勞動力而言，接受專業技能培訓提升素質具有重要意義。一般的農業科技培訓的內容多是農牧業適用技術，掌握了這些技術，農牧民可以提高種植和養殖水平，直接促進勞動生產力的提高，從而達到農牧業增產、農牧民增收的目的。

（三）農村牧區經濟體制不完善

往往把農區體制轉軌的方式照搬到牧區，在牧區采取“一刀切”的牲畜戶有戶養的體制轉軌模式。另外，因人口數量增長造成文盲半文盲人口增多、身體素質差以外，貧困農牧戶還存在因循守舊、商品經濟觀念淡薄，接受新事物、新技術能力弱和小富即安的自我滿足心理，而這往往又是勞動生產率低、經濟效益差的最重要根源。

（四）生產力發展不平衡

貧困農牧戶的產業結構單一，消費主要依賴傳統的種養業收入。在種養業收入中，又有很大部分用來滿足自身消費，一般很少轉化為現金收入。商品率低下，既影響農民當年的消費，也影響下一年度用于擴大再生產的積累，農牧業生產只能處于傳統經濟的循環中。

（五）資金投入不足

雖然自治區對扶貧工作高度重視，近幾年來不斷加大對扶貧工作的投入力度，2013年中央和自治區兩級共投入財政專項資金達到20.3億元，其中自治區本級財政投入達到12億元。但是，由于我區貧困區域面寬，貧困程度深，扶貧的體制機制障礙還沒有有效破除，資金的瞄準機制不健全，剩下的貧困人口都是難啃的硬骨頭，脫貧的難度依然很大。總的來看，人均投入強度仍然不足，資金管理制度不健全，扶貧效益發揮最大化不理想，要實現在2017年整體脫貧的任務十分艱巨。

二、內蒙古開展金融扶貧的背景依據

為實現《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出的奮斗目標，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2013年12月18日印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求全國各地必須深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，全面落實習近平總書記等中央領導同志關于扶貧開發工作的一系列重要指示，進一步增強責任感和緊迫感，切實將扶貧開發工作擺到更加重要、更為突出的位置，以改革創新為動力，著力消除體制機制障礙，增強內生動力和發展活力，加大扶持力度，集中力量解決突出問題，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區全面建成小康社會步伐。深化改革，創新扶貧開發工作機制。

《意見》指出，當前和今后一個時期，扶貧開發工作要進一步解放思想，開拓思路，深化改革，創新機制，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局，在全國范圍內整合配置扶貧開發資源，形成扶貧開發合力。在扶貧機制創新方面提出：一是改進貧困縣考核機制；二是建立精準扶貧工作機制；三是健全干部駐村幫扶機制；四是改革財政專項扶貧資金管理機制；五是完善金融服務機制；六是創新社會參與機制。

圍繞《意見》要求，內蒙古結合本地區實際，提出我區的扶貧開發工作要以“8337”發展思路為主線，以自治區省級領導干部聯系貧困旗縣為龍頭，以旗縣為主體，以專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”為支撐，構建大扶貧工作格局，實現一個目標，抓住三個重點，實施四大工程，推進五項措施。

一個目標：到2017年自治區成立70周年之際，266.6萬貧困人口全部脫貧，實現“兩不愁，三保障”的目標。三個重點：一是突出連片特困地區。二是大力發展縣域經濟。把發展壯大縣域經濟作為脫貧致富的根本出路。三是加強基礎設施建設。把基礎設施建設作為脫貧致富的關鍵措施。四大工程：一是圍繞“五個基地”建設，實施連片開發工程。二是圍繞兩個屏障建設，實施扶貧搬遷工程。三是圍繞基礎設施建設，實施整村推進工程。四是圍繞產業結構調整，實施產業化扶貧工程。五項措施：一是強化組織領導。二是多渠道增加投入。三是加大農牧民培訓力度。四是推進行業扶貧工作。五是動員社會力量扶貧攻堅。

三、內蒙古開展金融扶貧的具體措施

為認真貫徹中央和自治區黨委、政府關于深化改革、簡政放權、實施精準扶貧的精神，確保到2017年實現全區基本解決貧困問題，自治區扶貧辦積極謀劃深化扶貧改革的具體方案措施，將扶貧工作重心下移，不斷總結典型經驗，從破除體制機制上下功夫，積極探索用市場手段解決扶貧投入不足的問題，在自治區黨委、政府的支持和肯定下，不斷在金融扶貧方面大膽探索，積極創新金融扶貧的形式和手段，歸納起來主要開展了以下幾種模式：

（一）積極實施金融扶貧富民工程

為了進一步做好扶貧開發，加快城鄉統籌發展和小康社會進程，內蒙古自治區黨委、政府提出了在57個貧困旗縣開展“金融扶貧富民工程”，這是自治區黨委、政府落實十八屆三中全會精神和“8337”發展思路的一項重要舉措和惠及自治區千萬百姓的重大民生工程，這一思路與農總行“實現強農、惠農、富農服務新突破”的要求高度契合。自治區政府與農行全面合作，自2013-2017年每年為省級領導干部聯系的38個重點扶貧旗縣每個投入1000萬元、為其他19個自治區級貧困旗縣每個旗縣投入500萬元扶貧專項資金，5年合計投入23.75億元，專戶存儲在農行，用于對發放農牧戶、扶貧龍頭企業、專業合作社貸款的風險補償。農行開展的“金融扶貧富民貸款”系列產品，包括“金融扶貧富民農戶貸”和“金融扶貧富民產業貸”兩項子產品，是農行內蒙古分行針對“工程”需要，專門配套研發分別用于支持個人類和公司類客戶的專屬產品，主要支持38個重點旗縣和其它19個貧困旗縣貧困嘎查村有生產經營能力的農牧戶、扶貧龍頭企業、農牧民專業合作組織。重點扶持乳、肉、絨、薯、菜、糧油、飼草、瓜果、藥材、旅游及民族用品等十大扶貧產業以及能夠安置大量貧困農牧民就業的其他勞動密集型產業。有效滿足集中連片、產業鏈帶動、專業大戶（家庭農場）、合作社帶動下的農牧戶和縣域涉農法人客戶融資需求，提供包括結算、理財等業務產品在內的全方位、綜合化的一攬子金融服務，并本著“保本微利、讓利于農”的原則，實施優惠利率。

（二）不斷拓展小額信貸扶貧業務

目前我區各金融部門農村牧區的金融產品不少，但在金融服務的最后一公里，貼近農牧民的終端金融產品供給不足，是制約貧困地區經濟發展的主要瓶頸。我區小額信貸扶貧項目是從2008年開始設點示范，在中國扶貧基金會的全力支持下，首先在通遼市庫倫旗設立中和農信小額信貸農戶自立服務社，項目以服務貧困農牧戶為目標，無需抵押，無需公職人員擔保，電話上門服務，不僅提供資金支持，而且提供生產技術、經營管理培訓、市場信息等服務。項目的實施，有效提高了貧困農牧戶的自信心、契約意識和自我發展能力，受到了庫倫旗各方面的廣泛好評。為了加快小額信貸扶貧項目推廣，2011年自治區扶貧辦與中國扶貧基金會正式簽署《關于合作開展小額信貸扶貧項目的協議》，雙方同意 “十二五”期間，在內蒙古啟動20個小額信貸項目旗縣。通過3年的推廣示范，小額信貸扶貧項目在內蒙古受到旗縣及農牧民的極大歡迎，發展十分迅速。到2013年全區小額信貸扶貧示范旗縣已達到21個，取得了良好的扶貧效果，在實踐中已經找到了一條適合內蒙古農村牧區特色、運用專業化及市場化方式，解決貧困農牧戶貸款難的金融扶貧新路子。按照自治區黨委“8337”發展思路的要求，為進一步加快小額信貸扶貧工作的步伐，自治區黨委、政府決定從2013年開始將小額信貸扶貧工作列入《內蒙古自治區農村牧區扶貧開發實施方案》，與中國扶貧基金會深度合作，到2017年，實現小額信貸扶貧項目在內蒙古貧困旗縣和連片特困地區全部覆蓋，讓內蒙古所有貧困旗縣的低收入群體都能夠享受到小額信貸給家庭帶來的好處。

（三）互助資金扶貧有序開展

近年來，我區各級扶貧部門嚴格執行國務院扶貧辦、財政部《關于進一步做好貧困村互助資金試點工作的指導意見》（國開辦發[2009]103號）文件精神，從2011年至今，陸續印發《關于進一步做好貧困嘎查村互助資金試點工作的實施意見》《貧困嘎查村互助資金操作手冊》《貧困嘎查村互助資金知識問答》，協商組織部共同印發《貧困嘎查村互助資金與基層組織建設相結合》《將三類嘎查村納入互助資金重點扶持》《互助資金績效考評細則》等方面的指導性文件。截至2013年底，已在全區80個旗縣（市、區）中的1110多個嘎查村開展了互助資金試點項目工作。資金總規模累計2.3億元，其中：中央財政扶貧資金2685萬元，自治區財政扶貧資金18675萬元，農牧戶繳納入社資金及其他資金2000多萬元，已有10萬農牧戶加入了互助組織。其中：貧困戶6.4萬戶，占64%，組建互助小組1.3萬多個，累計借款18萬人次，累計發放借款5.4億元，其中，貧困戶借款3.05億元，占總借款的59.6%，年平均占用費率8%，累計還款5.38億元，到期還款率達到98%。借款資金主要用于種、養業等生產性項目。入社農牧戶人均增收400元以上。

四、金融扶貧工作中存在的問題和對策建議

雖然我們在通過安排專項扶貧資金投入貧困地區作為扶貧貸款的擔保放大扶貧資金的效應、促進財政扶貧資金貼息政策為貧困地區特色龍頭企業提供優惠貸款、發展靈活多樣的小額信貸、探索社區發展基金和村級互助資金合作組織等方面做了大量卓有成效的工作，積累了很多行之有效的經驗，取得了很大的成績。但是，我們還應清醒地看到，貧困地區金融服務仍然嚴重滯后，難以滿足產業發展需要：一是可貸資金總體規模仍然偏小；二是金融機構貸款門檻高，審批程序較多，手續繁雜，導致農戶和企業很難滿足其條件；三是小額信貸扶貧的貸款利率相對偏高，貧困農牧民貸款成本增加，生產生活負擔加重；四是互助資金運行仍待進一步規范，注冊登記難的問題在一些地區還沒有效解決，實施和運行的法律依據不充分；五是相關政策法規還需要進一步完善。新階段的產業扶貧，完善和改進貧困地區金融服務仍是主要任務。

針對存在的問題，國家和自治區相關部門今后將主要從下面七方面進行解決：一是完善國家扶貧貼息貸款政策；二是推動貧困地區金融產品和服務方式創新；三是盡快實現貧困地區金融機構空白鄉鎮金融服務全覆蓋；四是引導民間借貸規范發展；五是鼓勵和支持貧困地區縣域法人金融機構將新增可貸資金70%以上留在當地使用；六是積極發展農村保險事業；七是加強貧困地區農村信用體系建設。

責任編輯：楊再梅