省域內(nèi)橫向?qū)谥г芯浚?橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在“鄂興對口支援”中的應(yīng)用

劉冠男+敖斯琴

對口支援中的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是在既定的財(cái)政體制下，支援地依據(jù)法定的程序和科學(xué)的方法，無償將財(cái)政資源轉(zhuǎn)移給受援地的一種財(cái)政均衡制度。我國實(shí)施多年的對口支援政策，是建立在橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度基礎(chǔ)上的，其本質(zhì)也是一種橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。然而，怎樣使橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這種應(yīng)急性的財(cái)政行為，規(guī)范為長期的均衡機(jī)制，已成為一個(gè)緊迫命題。

一、“鄂興對口支援”中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付弊端

對口支援是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開“政府-市場-社會(huì)”三方在橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的正確定位，必須充分發(fā)揮三者各自的優(yōu)勢和長處。在鄂爾多斯市對口援建興安盟項(xiàng)目中，目前已基本形成了“政府援建基礎(chǔ)設(shè)施，企業(yè)援建經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目”的合理分工，節(jié)約了政府的資源，同時(shí)又調(diào)動(dòng)了社會(huì)資源，形成了多方共贏的良好局面。

然而，缺乏橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和物資的籌集機(jī)制，使得經(jīng)費(fèi)短缺已成為制約對口支援工作可持續(xù)發(fā)展和發(fā)揮其應(yīng)有作用的關(guān)鍵性問題。單一的財(cái)政資金來源導(dǎo)致低效率，政府調(diào)控失靈就會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)、使用效率低下等問題。同時(shí)，單一的財(cái)政資金來源具有高風(fēng)險(xiǎn)，一旦支援地發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，就將面臨沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。近兩年鄂爾多斯市自身受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)呼吁著合理的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立，亟待多元資金來源的介入。“兄弟式互助”必須從情感層面上升到理性層面，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須從單純的行政指令與事實(shí)行為、上升到法律規(guī)定與制度行為。

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般被認(rèn)為是一種“無償”的財(cái)政資源均衡行為，然而，橫向?qū)谥г淖罱K目的在于，以對口援助為契機(jī)促進(jìn)府際交流，變“單向支援”為“雙向合作”。顯然，在目前應(yīng)急性的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為下，無法實(shí)現(xiàn)對口支援的雙贏效果，行政指令也無法實(shí)現(xiàn)向市場行為的和平過渡。由此，建立起橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明晰對口支援橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移資源的運(yùn)作方式，提高市場與社會(huì)的參與度，才能實(shí)現(xiàn)構(gòu)建橫向?qū)谥гL效機(jī)制的路徑目標(biāo)。

二、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)及其效果評估

綜合來看，可以從幾個(gè)角度認(rèn)識橫向轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)：王紹光（2002）提出了我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于國家統(tǒng)一的政治邏輯。朱漢清（2002）通過考察財(cái)政的橫向公平，提出了橫向轉(zhuǎn)移支付的“效率”目標(biāo)。陳秀山和張啟春（2003）認(rèn)為“橫向平衡目標(biāo)本身是規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)所追求的根本目標(biāo)。”從而提出實(shí)現(xiàn)其區(qū)域均衡效應(yīng)的目標(biāo)走向。安體富（2007）認(rèn)為“橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為靈魂”。劉鐵（2010）針對重大自然災(zāi)害及突發(fā)事故，提出“將臨時(shí)性的橫向轉(zhuǎn)移支付措施上升到法律層面，變成一種長效機(jī)制。”伍文中（2012）則提出了橫向轉(zhuǎn)移支付的倫理基礎(chǔ)，即共同富裕論、政治穩(wěn)定論、民族特殊論、生態(tài)補(bǔ)償論、基本權(quán)力均等論、災(zāi)害及突發(fā)事變論。

而對于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果的評估，學(xué)者產(chǎn)生了意見分歧。一方面認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度無法實(shí)現(xiàn)構(gòu)想目標(biāo)。劉溶滄（2002）在總結(jié)了我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度的模式后，認(rèn)為現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對于實(shí)現(xiàn)橫向平衡沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。張明喜（2006）通過對1995-2004年各省（市、區(qū)）的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)，認(rèn)為“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并沒有縮小地區(qū)間的收入差距”。同樣，喬寶云（2006）也基于實(shí)證研究，認(rèn)為“現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度抑制了地方財(cái)政的努力程度” 。但在另一方面，也有學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度是有效的。李波和陳明（2009）基于湖北省2004-2006年縣級轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，得出了“轉(zhuǎn)移支付調(diào)動(dòng)了地方的積極性，能夠有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的結(jié)論。范子英（2010）通過構(gòu)建理論模型，認(rèn)為“地區(qū)性的轉(zhuǎn)移支付由于間接促進(jìn)了國內(nèi)統(tǒng)一市場的建立，因此是有效的。”

三、對口支援中的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)

（一）科學(xué)界定對口支援中橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用邊界

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政政策的一種手段，屬于分配范疇。這就要求其分配應(yīng)遵循公平原則，其功能定位應(yīng)首先圍繞民生工程，尤其是涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等社會(huì)生活方面應(yīng)大力投入，以促進(jìn)公共服務(wù)均等化。另一方面，應(yīng)明確橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的從屬地位，在職能界定上回歸理性，在財(cái)政職能范圍內(nèi)充分發(fā)揮其作用，避免出現(xiàn)越位現(xiàn)象或缺位現(xiàn)象。

（二）擴(kuò)大橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，明確支援方和受援方的職責(zé)

2014年是“鄂興對口支援”實(shí)施第4年，支援項(xiàng)目進(jìn)入精細(xì)化階段，亟需自治區(qū)政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，加快資源配置速度。要提高對口支援中橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資源配置效力，支援方不僅需要加大支付力度，更應(yīng)了解受援方需求，切實(shí)滿足當(dāng)?shù)匦枰荒軕?yīng)付國家給予的使命，搞形象工程。同時(shí)，支援方也要不斷地壯大自己，通過企業(yè)援助、社會(huì)資金投資等方式，變“無償”轉(zhuǎn)移支付為“雙贏”對口援助。

（三）構(gòu)建橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的組織結(jié)構(gòu)框架，實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金來源體制化

內(nèi)蒙古自治區(qū)為推進(jìn)對口支援工作，成立了“鄂爾多斯市對口支援興安盟工作辦公室”（簡稱“援興辦”），走出了探索對口支援長效機(jī)制建設(shè)的第一步。同樣，為了確保轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化和法制化，也需要建立專門管理橫向轉(zhuǎn)移支付資金的組織機(jī)構(gòu)，如德國和澳大利亞的“聯(lián)邦撥款委員會(huì)”。結(jié)合我國的國情，可以建立一個(gè)專門的委員會(huì)，負(fù)責(zé)橫向轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行和監(jiān)督；或者在財(cái)政系統(tǒng)中單列一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)負(fù)責(zé)橫向轉(zhuǎn)移支付事宜。

省域內(nèi)對口支援過程中政府援建與企業(yè)援建并行的思路，體現(xiàn)了我國橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一大特色，即政府間轉(zhuǎn)移支付資金“雙向流動(dòng)”并存，事實(shí)上反映出轉(zhuǎn)移支付形式過于繁雜，不夠規(guī)范。可以考慮優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付形式，減少對財(cái)力較充裕地區(qū)的稅收增量返還，增加對財(cái)力較薄弱地區(qū)的稅收增量返還，在某種程度上達(dá)到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力分布的目的。

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立是一個(gè)長期的過程，應(yīng)給予制度建設(shè)一個(gè)過渡時(shí)期，逐步向制度化靠攏。而如何吸引多元主體，并將多元資金來源納入體制內(nèi)部，以實(shí)現(xiàn)資金規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，無疑是制度化進(jìn)程中的重要一步。

基金項(xiàng)目：本文系2013年國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“省（區(qū)）內(nèi)對口支援研究：構(gòu)建鄂爾多斯市對口援助興安盟長效機(jī)制的路徑選擇”（項(xiàng)目編號：201310126020）的階段性成果，作者劉冠男系這一項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉endprint