行政公益訴訟原告資格制度的比較與選擇

摘 要：近年來，違法行政行為侵害國家和社會公共利益的案件頻發，設立和完善行政公益訴訟制度受到呼吁和關注。雖然公益訴訟制度出現在此次行政訴訟法修改建議稿中，但新修改的行政訴訟法并未提及公益訴訟。然而行政公益訴訟制度走向立法是大勢所趨。本文將圍繞行政公益訴訟原告主體問題，介紹國外行政公益訴訟的模式和操作機制，并在此基礎上對我國行政公益訴訟制度進行設想和選擇。

關鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公共利益

公益訴訟起源于古羅馬時期，根據法學家烏爾比安劃分公法與私法的學說逐漸發展為公益訴訟和私益訴訟兩種訴訟分類。若非法律另有規定，任何市民均有權提起公益訴訟，同時規定較適宜起訴的人或受到該非法行為侵害的人具有優先權。

一、行政公益訴訟的原告范圍

由于行政公益訴訟保護的內容是國家和社會公共權益，國家、社會、公民、法人和其它組織同公共權益息息相關，因此公民、社會團體和檢察機關都屬于行政公益訴訟的原告。

第一，公民。我國《憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！惫嬖V訟作為一種民主參與形式，從法理角度來講，公民作為公益訴訟的主體是合法合理的。公民從屬于國家和社會，因此當有損于國家和社會權益的不法侵害行為發生時，公民權益也很可能會受到侵害。

公民作為行政公益訴訟原告具有較大的優點。首先，個人作為社會的一員，保護社會公益與公民的個人利益是一脈相承的，因此公民維權的積極性較高。其次，允許公民個人作為公益訴訟的原告，能夠有效發揮社會監督作用，同時也有利于彌補公共執法的不足。但受專業技能和法律知識的限制，公民個人作為社會公益訴訟原告主體的訴訟能力薄弱。另一方面，失去了“利害關系人”前提的限制，可能會出現以維護公共利益的名義謀求個人利益的濫訴現象。

第二，社會團體。社會團體的存在價值和章程精神決定了它是國家政策的宣傳者，同時也是民意的維護者。如今社會團體逐漸成為社會自治的角色之一，為社會公益糾紛的解決貢獻力量，符合社會的發展方向。

社會團體代表著某些特定團體的利益，具有較高的提起公益訴訟的積極性。另外，社會團體作為公益訴訟的被告，同公益訴訟糾紛中的普通受害者相比提起公益訴訟的能力相對較強。

第三，檢察機關。世界各國大多規定檢察機關代表國家提起行政公益訴訟。檢察機關作為國家機關的重要職責就是為了維護社會正義和法律正義，保護公共權益不受侵害，因此，檢察機關成為行政公益訴訟原告理所當然。

檢察機關擁有豐厚的訴訟資源，作為行政公益訴訟原告具有人財物方面的優勢。但若只將行政公益訴訟的原告資格賦予檢察機關，訴權過分集中，對于社會上大量的公益受侵案件可能會力不從心，甚至怠于行使權力，而使公共利益得不到救濟。

二、國外行政公益訴訟原告資格制度

1.美國

美國《聯邦行政程序法》規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。在美國，行政公益訴訟屬于司法審查制度的一部分，并未同其他普通訴訟區別開來。行政公益訴訟同其他普通訴訟一樣，受到相同的法律調整和程序制約。

2.英國

英國法律規定，作為國王代表者的檢察總長，擁有阻止一切違法行為的權力。因而，對于違法行政行為，檢察總長有權向法院提起司法審查。公民個人為了一般公眾的利益，在獲得檢察長同意的基礎上也可以提起訴訟，但僅限于自己的利益因不正當行為已經或可能遭受損失且檢察長拒絕行使其起訴權的情況。

3.德國

德國的公益代表人制度是德國行政公益訴訟的一大特點。該制度規定，為了維護公共利益，聯邦公益代表人由各級檢察官擔任，檢察官以參加人的身份參與到各級法院的行政訴訟中。在訴訟中，檢察官可以行使上訴權和變更權。

三、我國行政公益訴訟原告資格制度的現狀及設想

新修改的行政訴訟法并未采納修改建議稿中的公益訴訟制度，行政訴訟的起訴資格仍然限制于直接利害關系人，行政公益訴訟制度在中國目前還未被立法者所承認。

對比國外的行政公益訴訟原告資格制度的設定，結合我國的實際情況，關于我國的行政公益訴訟原告資格制度，筆者有如下設想：一方面，關于行政公益訴訟原告資格的范圍不應只局限于以檢察院為代表的國家機關和社會團體，可以將起訴權擴展至公民。這種模式有利于確保當社會公共利益受到侵害時，其能夠得到必要的司法上的救濟，有利于保證行政公益訴訟渠道的暢通，也有利于對國家機關行使權力進行必要的監督。

另一方面，為了防止濫訴的發生，有必要對行政公益訴訟原告訴權的行使進行一些限制性規定。首先，關于公民作為行政公益訴訟原告時的起訴程序問題。筆者認為，此時可以采用前置程序，即公民在提起行政公益訴訟之前應先通知主管機關，若接到通知的主管機關在法定期限內對損害公共利益的行政行為不能做出決定，公民可以自行起訴。其次，關于行政公益訴訟原告能否處分實體權利的問題。在行政公益訴訟中，原告是出于保護社會公共利益目的提起訴訟，其本身可能同該訴訟并無直接利害關系，因此對于原告處分實體權利應當遵循更周密的程序?？梢砸幎ㄖ挥性谟袟l件地公開征求社會意見后，行政公益訴訟的原告才可以處分承認、放棄、變更訴訟請求或者請求調解、進行和解等實體權利。若存在合理異議則原告不能處分實體權利。最后，有關行政公益訴訟結果的承擔問題。在行政公益訴訟中，原告是公共利益的代表者，故無論訴訟結果如何，發生法律效力的判決、裁定和調解協議中的權利義務都不應有原告單獨承擔。當敗訴方不履行義務且原告未向法院申請強制執行時，任何人都可以向法院請求強制執行。

參考文獻：

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[2]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.

[3][英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.

[4]吳澤.論公益訴訟原告的訴訟權利和訴訟義務.法制與社會.2014（8）.

作者簡介：

聞倩（1991～ ）女，漢族，河北省唐山人，遼寧大學，2014級法律碩士（非法學）在讀。

馬楊（1982～ ）男，回族，河北省張家口人，遼寧大學，2014級法律碩士（非法學）在讀。