淺談行政訴訟中的司法建議制度

摘 要：新修改的《行政訴訟法》在一定程度上對司法建議制度進行了完善，但在法律效力方面依舊存在問題，筆者希望通過對這項制度進行探索和研究，使得司法建議能夠發(fā)揮其優(yōu)勢，提高行政機關(guān)的科學(xué)管理水平，督促其健全規(guī)章制度，最終達到預(yù)防糾紛和犯罪的目的。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；行政機關(guān)；司法建議

一、司法建議制度概述

司法建議通常是指人民法院在審判工作中，以預(yù)防糾紛和犯罪的發(fā)生為目的，針對案件中有關(guān)單位和管理部門在制度上、工作上所存在的問題，建議他們健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，進行科學(xué)管理，提出改進和完善管理工作的建議。

修改后的《行政訴訟法》第66條規(guī)定：人民法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送監(jiān)察機關(guān)、該行政機關(guān)或者其上一級行政機關(guān)；認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機關(guān)。筆者認(rèn)為這是合理的，因為司法建議的針對性很強，只有直接移送給該行政機關(guān)才最有可能使問題得到迅速和切實的解決。還新增了如下規(guī)定：人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或者被告的上一級行政機關(guān)提出依法給予其主要負責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。筆者不認(rèn)為這項規(guī)定能夠達到使被告因無視法庭或違反法庭紀(jì)律而受到懲罰的效果，與其寄希望于監(jiān)察機關(guān)或者被告的上一級行政機關(guān)，不如直接規(guī)定對被告進行處罰，以儆效尤。

二、司法建議制度的主體及其內(nèi)容

行政訴訟中的司法建議有兩個主體，即人民法院和行政機關(guān)，具體地講，就是對某一行政案件行使審判權(quán)的人民法院和在某一案件中作為被告出現(xiàn)的行政機關(guān)。人民法院在行政訴訟的司法建議中是履行審判職能的主體，而行政機關(guān)則是審判過程中的一方當(dāng)事人。行政機關(guān)對人民法院的司法建議有嚴(yán)格的依行政訴訟程序規(guī)則而履行的義務(wù)。在行政法關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)的核心是行政管理權(quán)，從一定意義上講，整個行政法關(guān)系就在于促成行政管理權(quán)的實現(xiàn)。而在行政訴訟關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)的核心是當(dāng)事人的訴權(quán)，或者說行政訴訟法律關(guān)系主要是促成當(dāng)事人訴權(quán)的實現(xiàn)，而訴權(quán)是行政相對人為了維護自己實體上的權(quán)益而啟動的。

近年來，隨著我國人民法院判決書質(zhì)量的提高，一些行政判決書在作出相應(yīng)判決時也寫進了一些司法建議的內(nèi)容，如在判決行政機關(guān)勝訴的情況下，建議行政機關(guān)可以進一步完善相關(guān)的管理技術(shù)，在作出行政機關(guān)敗訴的判決時，建議行政機關(guān)在今后的行政執(zhí)法中尊重有關(guān)的實體規(guī)則或者程序規(guī)則等。人民法院在進行嚴(yán)格司法審查的同時，還要對行政機關(guān)的日常行政管理和行為過程的前因后果進行考量。在司法建議中，建議的內(nèi)容遠遠超過了合法性審查的內(nèi)涵，將審查的視野拓展到了行政行為之外，上要對行政行為的前因進行考量，下要對行政行為的后果進行考量。

三、司法建議存在的問題

修改后的《行政訴訟法》第96條規(guī)定：行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：向監(jiān)察機關(guān)或者該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院。由此可見，目前我國行政訴訟制度中的司法建議沒有法律效力上的嚴(yán)格規(guī)定。這從法律層面上講是存在問題的。

“其實，司法建議回復(fù)率低，也是全國各級法院都面臨的一個問題。”北京一位不愿透露姓名的法官告訴記者，“我們的建議多數(shù)都是針對糾紛中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞，可以說很有針對性。但有的被建議者一看是‘建議’就丟在一邊，不采納，也就更不會回復(fù)了。”司法建議沒有反饋，一個直接的后果就是使建議的價值大打折扣，甚至流于形式。相關(guān)單位接到建議后，可能采取了改進措施，但法院不了解，在下一次審理這類案件時，又會遇到是否發(fā)出建議的問題。而有些單位因為知道建議回復(fù)沒有硬性要求，就可能對建議只是看看而已，“考慮考慮”，沒有積極著手改進。一位長期從事法院工作報道的記者說：“司法建議的效果有點像輿論監(jiān)督，提出的問題再有針對性，能否發(fā)揮作用也得看被建議者的態(tài)度。”

四、司法建議的完善

在筆者看來，人民法院的司法建議是一種正式的法律行為，它是國家司法權(quán)的行為結(jié)果之一，不能被淡化。基于此，我們認(rèn)為，一方面行政訴訟中的司法建議應(yīng)當(dāng)存在于行政訴訟復(fù)雜的法律關(guān)系中，而不應(yīng)當(dāng)存在于某一簡單的法律關(guān)系之中。另一方面，行政訴訟的司法建議應(yīng)當(dāng)完全公開，除了涉及保密事項之外，相關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)讓原告和被告都知曉，因為每一個司法建議的內(nèi)容都與一定的個案有關(guān)，將其與案件的進程與結(jié)果聯(lián)結(jié)在一起是合乎邏輯的。同時，行政訴訟中司法建議的反饋機制應(yīng)當(dāng)予以完善，每一個司法建議的事項都應(yīng)當(dāng)反饋，雖然角度不同，但各方還是有基本共識：建立回復(fù)制度，有利于司法建議這項制度更好地發(fā)揮作用。

建議修改后的《行政訴訟法》第96條也將該行政機關(guān)納入司法建議對象的范圍，理由是對行政機關(guān)的行為或規(guī)定提出的司法建議應(yīng)該直接向該行政機關(guān)提出，如此便能使行政機關(guān)認(rèn)識到自己的行為有哪些需要改正的地方，才能使問題得到迅速和切實的解決。用好這個制度，需要完善立法，通過修改行政訴訟法，明確規(guī)定司法建議的適用范圍、被建議單位的回復(fù)期限，以及對司法建議不作為的法律責(zé)任。同時，還應(yīng)對法官進行培訓(xùn)，使之掌握司法建議的技巧。只有不斷地進行完善和改進，司法建議的基本價值才能得以實現(xiàn)，進而實現(xiàn)行政訴訟制度的價值。

參考文獻：

[1]劉曉鵬.司法建議，為何沒人“接茬兒”，人民日報，2007年3月20日第10版

[2]關(guān)保英.論行政訴訟中的司法建議，行政法論叢，2009年第00期

[3]李丹穎.行政訴訟中司法建議制度研究，西南政法大學(xué)碩士論文，2012年