機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難點(diǎn)問(wèn)題初探

摘要：我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革，因?yàn)樯婕百Y金量龐大、單位負(fù)擔(dān)沉重、養(yǎng)老金替代率落差等問(wèn)題，遲遲未能實(shí)現(xiàn)政策統(tǒng)一和具體落實(shí)。然而，從身份管理向崗位管理的觀念轉(zhuǎn)變條件下，通過(guò)新舊體制的銜接替代和職業(yè)年金制度的建立，不無(wú)逐步實(shí)現(xiàn)的可能。這一改革，根本上是我國(guó)公共服務(wù)均等化的一般要求。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革

2014年7月1日起正式實(shí)施的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第三十五條規(guī)定：“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。”這一規(guī)定可以視為國(guó)家層面對(duì)事業(yè)單位人事管理制度改革的又一部署方針，即推動(dòng)事業(yè)單位養(yǎng)老、醫(yī)療等項(xiàng)工作的社會(huì)化，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)的形式，一方面實(shí)現(xiàn)全國(guó)社保工作“一盤棋”，統(tǒng)一國(guó)民待遇，另一方面試圖通過(guò)社會(huì)化途徑減輕國(guó)家和單位在用人過(guò)程中的養(yǎng)老、醫(yī)療等負(fù)擔(dān)。目前，全國(guó)范圍內(nèi)的事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)改革工作尚處于調(diào)研、摸底階段，關(guān)于該項(xiàng)改革的具體措施、辦法仍需廣泛研究論證。筆者僅從養(yǎng)老保險(xiǎn)改革問(wèn)題入手，根據(jù)當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理現(xiàn)實(shí)情況，就此項(xiàng)工作可能面臨的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行初步的分析和探索。

一、建立統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是公共服務(wù)均等化的一般要求

基本公共服務(wù)均等化是指為滿足社會(huì)成員基本的生存和發(fā)展需要，通過(guò)公共政策的實(shí)施，使人們享有的基本公共服務(wù)大致相等。基本公共服務(wù)范圍包括社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療等內(nèi)容，是新時(shí)期中國(guó)政府貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要指導(dǎo)原則。2006年發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》首次提出“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略指針。以此為契機(jī)，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，我國(guó)已逐步建立了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的基本養(yǎng)老（保險(xiǎn)）保障網(wǎng)絡(luò)。

在此基礎(chǔ)上，國(guó)家政策面需要進(jìn)一步統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋方式、結(jié)算方法，均等國(guó)民待遇，在統(tǒng)一政策面實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇均等化。其措施主要有：一方面，統(tǒng)一城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)，統(tǒng)一城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)政策、基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法；另一方面，制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實(shí)現(xiàn)不同群體養(yǎng)老保險(xiǎn)跨行業(yè)、跨地區(qū)接續(xù)轉(zhuǎn)移；同時(shí)，推進(jìn)事業(yè)單位改革，整合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

在整合機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)工作面向上，一般思路是以事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革為先導(dǎo)，逐步取消養(yǎng)老“雙軌制”，將公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員統(tǒng)一納入均等化的國(guó)民社會(huì)養(yǎng)老保障體系。2012年制定的《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，提出在試點(diǎn)基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥地推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，將其作為“十二五”時(shí)期社會(huì)保障制度建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)之一，可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)待遇均等化是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化的重要任務(wù)。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是事業(yè)單位自身發(fā)展的需要

現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休制度，其資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款，社會(huì)化程度低，籌資結(jié)構(gòu)單一，個(gè)人保障意識(shí)淡薄，沒(méi)有體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)相結(jié)合及待遇、貢獻(xiàn)相聯(lián)系的社會(huì)保障基本原則。事業(yè)單位目前退休人員平均年齡和占單位人員比重都高于社會(huì)平均數(shù)，一般在0.6-1.5的范圍，單位養(yǎng)老負(fù)擔(dān)及其沉重。這一現(xiàn)象一方面導(dǎo)致事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)效率降低，另一方面也導(dǎo)致事業(yè)單位績(jī)效工資改革遲滯不前，難以適應(yīng)市場(chǎng)薪酬結(jié)構(gòu)的一般趨勢(shì)。

現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老在制度模式、管理體制、籌資機(jī)制、待遇計(jì)發(fā)和水平等方面，都與企業(yè)不同，使得事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)法有效銜接，自20世紀(jì)90年代企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，二者的差距逐漸增大，差距比例甚而從約20%擴(kuò)大到約70%，這種財(cái)富分配差距，引起社會(huì)關(guān)于公平的廣泛爭(zhēng)議，阻礙人才在社會(huì)間的正常流動(dòng)。

事實(shí)上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員作為公職人員范疇，與企業(yè)工作人員相比，都屬于職業(yè)勞動(dòng)者，在勞動(dòng)關(guān)系方面大體相同；在籌資模式方面，雇主都是主要繳費(fèi)義務(wù)主體；在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，基本都屬于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范疇，應(yīng)該實(shí)行相同的養(yǎng)老保障制度。

三、基于均等化目標(biāo)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革面臨的問(wèn)題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，本質(zhì)上要求統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，實(shí)行地方乃至省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會(huì)化。在推行此項(xiàng)工作過(guò)程中，按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行離退休制度考察，主要面臨以下問(wèn)題亟待解決：

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革如何平衡社會(huì)公平。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休制度長(zhǎng)期實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、個(gè)人不繳費(fèi)、完全依靠財(cái)政養(yǎng)老的政策。這一方式的特點(diǎn)，一是資金來(lái)源單一，完全依靠財(cái)政撥款和事業(yè)經(jīng)費(fèi)；二是隨著近年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資連續(xù)上調(diào)，退休人數(shù)增加，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)十分沉重；三是在這一體制下，養(yǎng)老金替代率和實(shí)際收入水平在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間存在巨大差異——機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)際養(yǎng)老金替代率在85%以上，而企業(yè)只有48%，表明企業(yè)員工在退休后其生活水平還不到退休前的一半——隨著養(yǎng)老金替代率下降幅度的拉大，企業(yè)員工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工在養(yǎng)老待遇水平上的差距也在不斷拉大，根據(jù)規(guī)定，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整幅度為上年度職工平均工資增長(zhǎng)率的40%～60%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的調(diào)整幅度按同級(jí)在職職工工資增長(zhǎng)率調(diào)整，調(diào)整幅度可達(dá)90%，從而使得企業(yè)養(yǎng)老金雖然一直在增長(zhǎng)，但實(shí)際上機(jī)關(guān)事業(yè)單位平均人均退休金還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出企業(yè)退休養(yǎng)老金。

如果政府以國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重為由，改革目的實(shí)際表現(xiàn)為“甩包袱”，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇完全社會(huì)化，納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌統(tǒng)一考量，那么將損害機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員現(xiàn)有利益；而如果建立個(gè)人繳費(fèi)、國(guó)家財(cái)政支持的“新機(jī)制”，則需要在不使其他人利益受損的情況下增加一方福利。事實(shí)上，部分改革聲音希望通過(guò)過(guò)渡性養(yǎng)老金和職業(yè)年金的辦法，使改革對(duì)即期退休者的影響減小，而僅對(duì)較晚退休者實(shí)現(xiàn)完全改革，在操作層面并未增進(jìn)福利，因之順利實(shí)現(xiàn)的可能性較小。雖然在可見(jiàn)范疇內(nèi)我們認(rèn)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇差別是客觀存在的，但但考慮到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和政府財(cái)政收入增長(zhǎng)倍數(shù)的事實(shí)，事業(yè)單位養(yǎng)老金的實(shí)際攀升幅度并不大，相對(duì)而言，是企業(yè)養(yǎng)老金增長(zhǎng)過(guò)少。因之，應(yīng)該以提高企業(yè)養(yǎng)老金水平，而非降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇的方式實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革資金負(fù)擔(dān)沉重，對(duì)改善機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)支出模式并無(wú)幫助。

按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌繳費(fèi)費(fèi)率計(jì)算，個(gè)人繳費(fèi)比例在8%，單位繳費(fèi)比例在20%。綜合考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)，包括已退休人員、距離退休繳費(fèi)年限不足15年及尚能完成15年繳費(fèi)年限工作人員，如按照現(xiàn)有收入水平，在不降低工作期間收入的情況下，單位需要承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革資金，將會(huì)無(wú)比巨大，單靠政府財(cái)政補(bǔ)貼是難以承擔(dān)的。一方面，已退休人員轉(zhuǎn)化社會(huì)化養(yǎng)老，在實(shí)際收入水平不降低的情況下，單位每年應(yīng)繳納補(bǔ)貼費(fèi)用，都將成為巨大負(fù)擔(dān)；另一方面，對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位“新人”，如果在不降低預(yù)期退休養(yǎng)老待遇的情況下，按照企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率予以計(jì)算，繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)模式勢(shì)必將成為事業(yè)單位自身發(fā)展的巨大包袱。根據(jù)測(cè)算，按現(xiàn)有養(yǎng)老模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位每年實(shí)際支出的養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)，尚不足以充抵實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后按比例應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)部分。亦即，如果實(shí)施理想中的統(tǒng)一于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，對(duì)于單位而言，其每年實(shí)際支出養(yǎng)老資金，將不僅局限于已退休人員，而將普及于全部工作人員，實(shí)際支出將會(huì)超過(guò)或至少不少于當(dāng)前支出。而在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，卻未必能維持既有的退休待遇水平和增長(zhǎng)幅度。這一判斷，將大大降低事業(yè)單位從集體到個(gè)體的參與改革的愿望。

3、征繳發(fā)放缺乏理論論證和政策統(tǒng)一，現(xiàn)行局部改革效果不明顯。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已近二十年，但仍然缺乏法律依據(jù)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)地方，征繳基數(shù)有按人事部門核定檔案工資為標(biāo)準(zhǔn)，有按工資總額為標(biāo)準(zhǔn)，甚至有執(zhí)行“雙基數(shù)”或“單基數(shù)”；單位征繳比例方面，有的高達(dá)40%及以上，有的只有20%左右，多數(shù)在25%～33%；個(gè)人征繳比例一般為2%～8%，多數(shù)在2%左右，不少地方還不建立個(gè)人賬戶，使統(tǒng)賬結(jié)合的方式比現(xiàn)收現(xiàn)付的方式風(fēng)險(xiǎn)更大；而有建議將事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度暫不納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，更將形成新型“雙軌制”，使社會(huì)出現(xiàn)增設(shè)機(jī)構(gòu)和增加冗員的問(wèn)題。綜合來(lái)看，這些問(wèn)題是缺乏統(tǒng)一理論設(shè)計(jì)論證和政策指導(dǎo)導(dǎo)致的。

四、關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的建議

1、打破身份制度，設(shè)立過(guò)渡期，從發(fā)展角度實(shí)現(xiàn)一體化的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，是一個(gè)歷史發(fā)展的過(guò)程，其根本，是打破“身份雙軌制”的樊籬，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，實(shí)現(xiàn)政策統(tǒng)一。這一統(tǒng)一的基礎(chǔ)，并不在于形式上立即實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的社會(huì)保險(xiǎn)化，從而面對(duì)諸如資金壓力、給付不能和全員政策平衡不能的諸種弊端，而在于立足歷史發(fā)展的規(guī)律，從根本上梳理機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員任用的人事關(guān)系，改事業(yè)單位人事聘用制為雇員（合同）制，從而從根本上破除身份體制。這一改革是歷史性的，是有一定發(fā)展過(guò)程的，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立過(guò)渡期，以實(shí)現(xiàn)新舊體制的銜接。

一方面，事業(yè)單位必須改變用人機(jī)制，采取合同制度聘用人員，使用人方式統(tǒng)一于勞動(dòng)合同職業(yè)制度，從而自然銜接養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)體制；另一方面，應(yīng)當(dāng)建立較為科學(xué)的薪酬分配體系，采取合同績(jī)效工資制度，加大獎(jiǎng)金比例，促使新人能夠積極儲(chǔ)備自身養(yǎng)老資金；同時(shí)，要將新人任用機(jī)制與老人任用機(jī)制加以區(qū)別，對(duì)二者待遇體系進(jìn)行測(cè)算和考察，通過(guò)獎(jiǎng)金機(jī)制平衡二者崗位、勞動(dòng)付出和發(fā)展空間。做好新舊制度銜接，既要保障原有體制人員待遇連續(xù)，又要顧及新體制銜接和待遇水平平衡。可以認(rèn)識(shí)到，當(dāng)政策層面的“老人”完全為“新人”、“新機(jī)制”所替代，統(tǒng)一的社保政策就有了付諸實(shí)施的可能。其中，職業(yè)年金替代率如果能夠保證養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不降低，許多問(wèn)題將暫時(shí)化解；同時(shí)，通過(guò)崗位設(shè)置和績(jī)效考核制度，差異化機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員收入結(jié)構(gòu)，控制用人成本，建立市場(chǎng)化的人員聘用機(jī)制，是做好資金控制的另一重要途徑。

2、構(gòu)建機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，其工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇保障，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)職業(yè)年金制度予以補(bǔ)充，以減少改革前后的待遇落差。總體而言，通過(guò)職業(yè)年金來(lái)彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇下降的部分，體現(xiàn)效率和差別，以基金制和繳費(fèi)確定制為主體，采用個(gè)人賬戶方式進(jìn)行管理。由于職業(yè)年金屬于補(bǔ)充性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范疇，故基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金替代率合計(jì)設(shè)為80%是比較妥當(dāng)?shù)摹Ｆ胶馄髽I(yè)年金設(shè)置的有限性和機(jī)關(guān)事業(yè)單位年金的普遍性和增長(zhǎng)率，合理的職業(yè)年金將既保障公職人員體面的社會(huì)身份，也使得社會(huì)分配差距有所減少，這符合世界一般經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和待遇比例基準(zhǔn)。

總體而言，養(yǎng)老的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，應(yīng)立足于滿足基本養(yǎng)老需求為目標(biāo)加以創(chuàng)設(shè)。根本上，改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位績(jī)效工資考核結(jié)構(gòu)，推行績(jī)效獎(jiǎng)金制度和職業(yè)年金，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資和養(yǎng)老待遇水平穩(wěn)定，是符合機(jī)關(guān)事業(yè)單位作為社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)工作性質(zhì)的穩(wěn)定要求的。與企業(yè)職工效益工資和日常積累的養(yǎng)老意識(shí)有所區(qū)別，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的總體收入水平應(yīng)當(dāng)維持在社會(huì)平均水平附近，同時(shí)通過(guò)績(jī)效意識(shí)的銜接，培養(yǎng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員日常積累的養(yǎng)老意識(shí)，增加養(yǎng)老累積途徑。在觀念變革的前提下，進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)和政策引導(dǎo)，是最終實(shí)現(xiàn)基于國(guó)民統(tǒng)一基礎(chǔ)上有所差別、體現(xiàn)行業(yè)質(zhì)量的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必然路徑。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉志昌.2006年以來(lái)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化探析.社會(huì)主義研究，2013，（6）.

[2]蔡向東，蒲新微.事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案芻議.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2009，（8）.

[3]何文杰.公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革研究.生產(chǎn)力研究，2014，（4）.

[4]李春根，張彥.機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距探析.江西社會(huì)科學(xué)，2014，（3）.

[5]楊曉蕓，張力.對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的思考.生產(chǎn)力研究，2008，（9）.

[6]莊序瑩，范琦，劉磊.轉(zhuǎn)軌時(shí)期事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行模式研究——基于上海市事業(yè)單位的方案設(shè)計(jì)和選擇.財(cái)經(jīng)研究，2008，（8）.