建立完善我國(guó)的環(huán)境資源配置制度

摘 要 環(huán)境資源的稀缺性日益突顯出環(huán)境資源的重要性。環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生主要源于法律制度設(shè)計(jì)的不合理、不科學(xué)。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距不斷拉大，與此同時(shí)不同地區(qū)在污染排放、資源消耗、環(huán)境質(zhì)量狀況等方面也出現(xiàn)了很多不公平現(xiàn)象。目前我們較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差距，而對(duì)環(huán)境資源配置方面的差異重視不足。因此，探究如何合理公平的配置環(huán)境資源顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞 環(huán)境資源配置 環(huán)境資源產(chǎn)權(quán) 環(huán)境與資源環(huán)境保護(hù)法 市場(chǎng)調(diào)控 宏觀調(diào)控

所謂環(huán)境資源，包含兩個(gè)層次的涵義，一是指諸如土地、水、氣候、動(dòng)植物、礦產(chǎn)等單個(gè)環(huán)境要素以及由它們的組合而形成的環(huán)境狀態(tài)；二是指環(huán)境容納污染物的能力，也稱(chēng)為“環(huán)境自?xún)裟芰Α保笳叩闹匾哉找骘@現(xiàn)。環(huán)境資源的稀缺程度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不斷提高，導(dǎo)致了對(duì)其優(yōu)化配置需求的不斷增加。本文所指的環(huán)境資源是指第一種含義的環(huán)境資源。

我國(guó)是一個(gè)資源大國(guó)，也是一個(gè)資源小國(guó)。從自然資源總量上講，我國(guó)許多種自然資源的總量都在世界前列，稱(chēng)得上是地大物博的資源大國(guó)。但從另一方面看，我國(guó)人口眾多，各類(lèi)資源的人均占有量都是很少的。人均資源相對(duì)不足，是我國(guó)資源方面的基本國(guó)情。我國(guó)環(huán)境資源利用狀況，一是資源利用效率低，消耗高；二是每單位資源所產(chǎn)生的效益差，與國(guó)際先進(jìn)水平相比存在很大差距。能源、礦產(chǎn)、水、土地和海洋資源，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可缺少的生產(chǎn)要素和物質(zhì)基礎(chǔ)。資源的低效利用進(jìn)一步加劇了資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約。要實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的公平配置，首先要解決的是環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

根據(jù)我國(guó)的憲法，我國(guó)的環(huán)境和自然資源的產(chǎn)權(quán)制度包括國(guó)有制和集體所有制兩種形式。國(guó)家設(shè)立了中央和地方各類(lèi)國(guó)有資源主管部門(mén)作為代理人，負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)、管理并將國(guó)有資源的使用權(quán)分配給個(gè)人或團(tuán)體。對(duì)于集體資源，一般由公眾推舉的代表負(fù)責(zé)資源的管理，然后大家在一定的組織規(guī)程下共同開(kāi)發(fā)使用。在兩種所有制中，開(kāi)發(fā)利用資源所獲得的收益由國(guó)家或集體在全體所有者之間根據(jù)各自的貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配。資源均不能隨意買(mǎi)賣(mài)。

從表面上看，我國(guó)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)明確，但在實(shí)際生活中存在若干問(wèn)題，比如，政府既是環(huán)境資源的管理者，又是環(huán)境資源的所有者，政府在管理環(huán)境資源的過(guò)程中，可能會(huì)為了一時(shí)的利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行瘋狂的開(kāi)發(fā)與掠奪，無(wú)視環(huán)境污染。

環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度的缺陷固然會(huì)影響環(huán)境資源的合理、公平配置，但其他的因素也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境資源配置的不公平，比如現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)范的不足。我國(guó)是個(gè)資源大國(guó)，有豐富的自然資源，但環(huán)境資源的利用率較低，資源的浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，這與我國(guó)環(huán)境法律規(guī)范有很大的關(guān)系。環(huán)境資源的配置制度有時(shí)沒(méi)發(fā)揮出對(duì)環(huán)境的保護(hù)功能，有時(shí)甚至激勵(lì)對(duì)環(huán)境的破壞，還在某些方面存在著制度的缺失。比如，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律強(qiáng)調(diào)環(huán)境管制而忽視環(huán)境激勵(lì)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境收費(fèi)而忽視環(huán)境污染的預(yù)防以及環(huán)境資源的配置，強(qiáng)調(diào)懲罰制度而忽視獎(jiǎng)勵(lì)制度，著重運(yùn)用行政手段而無(wú)視經(jīng)濟(jì)手段的作用，這導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)法在實(shí)施中不能達(dá)到預(yù)期的效果。激勵(lì)機(jī)制的缺失往往造成環(huán)境資源配置不公，環(huán)境污染嚴(yán)重。

目前，我國(guó)并沒(méi)有系統(tǒng)完整的環(huán)境資源配置制度。環(huán)境資源的合理、有效、公平的配置需要各方各面的共同努力。

1、改革環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度

構(gòu)建我國(guó)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度的總體思路應(yīng)當(dāng)是：對(duì)于產(chǎn)權(quán)界限比較清晰的自然資源，應(yīng)該在平衡我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷與優(yōu)化公共利益和所有者與使用者利益的前提下，根據(jù)其使用、經(jīng)營(yíng)的公共性和外部性大小，將自然資源的所有權(quán)分配或拍賣(mài)給不同的產(chǎn)權(quán)主體，括國(guó)家、地方政府、企業(yè)和個(gè)人；對(duì)于產(chǎn)權(quán)邊界模糊而難以界定、外部性很大的自然資源，應(yīng)繼續(xù)以公共產(chǎn)權(quán)主體為所有者，但要改變目前多頭所有的結(jié)構(gòu)，由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)組織作為單一的所有者來(lái)管理。

我國(guó)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的構(gòu)建，應(yīng)該有一個(gè)基本的框架，這個(gè)基本的框架應(yīng)大體包括環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度所涉及的主要內(nèi)容，具體包括環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定制度、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易制度、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等等。我國(guó)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建主要可以采取兩種可行的模式：一是構(gòu)建排污權(quán)交易制度；二是構(gòu)建森林資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償制度。需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建必須建立在我國(guó)的實(shí)際情況上，符合我國(guó)的國(guó)情，而且要簡(jiǎn)便、容易操作。

2、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

環(huán)境資源配置的不公平很大程度上是因?yàn)槭袌?chǎng)“失靈”或政府宏觀調(diào)控的不足。為了更好的保護(hù)環(huán)境資源，提高環(huán)境資源的利用率，我們應(yīng)該對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行統(tǒng)籌分配，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的宏觀調(diào)控和微觀管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先，環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的環(huán)境資源制定不同的環(huán)境資源配置制度。不同的環(huán)境資源有不同的屬性，不同的特征，制定不同的環(huán)境配置制度有利于充分利用不同的自然資源，提高資源利用率。倘若制定單一的環(huán)境資源配置制度，很有可能出現(xiàn)環(huán)境資源配置制度適合這種環(huán)境資源，而不適合另一種環(huán)境資源的狀況。然后，政府作為環(huán)境資源的管理者，需要切實(shí)執(zhí)行環(huán)境資源配置制度。政府在宏觀調(diào)控的過(guò)程中，還應(yīng)該放遠(yuǎn)眼光。政府的行政行為不能進(jìn)考慮當(dāng)前利益，還要想到后代人的利益。

政府推進(jìn)環(huán)境資源市場(chǎng)化配置的思路可以從兩方面入手：第一，在外部方面，降低交易費(fèi)用，建立健全相關(guān)的技術(shù)保護(hù)體系及制度約束體制等。第二，在內(nèi)部方面，主要包括傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)的改造、提升（如規(guī)模化、集約化、知識(shí)化、信息化等，通過(guò)技術(shù)升級(jí)、資金整合、市場(chǎng)擴(kuò)大等方式提高自然資源利用率）等，同時(shí)積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。

從市場(chǎng)配置資源的角度講，環(huán)境資源交換是環(huán)境資源的所有者與需求者之間進(jìn)行資源和貨幣的交換，在這種轉(zhuǎn)移環(huán)境資源的過(guò)程中雙方進(jìn)行交換的目的起到了主導(dǎo)作用。個(gè)人應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，全面掌握市場(chǎng)信息，不盲從，理智地進(jìn)行投資和消費(fèi)，把市場(chǎng)配置資源的劣勢(shì)降到最小。

3、建立健全環(huán)境與資源保護(hù)法律

環(huán)境資源的日益稀缺，其重要性突顯。傳統(tǒng)的環(huán)境與資源保護(hù)法已經(jīng)無(wú)法合理公平地配置環(huán)境資源，無(wú)法有效地管理環(huán)境資源。本文從激勵(lì)機(jī)制、環(huán)境資源管理等角度對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)法提出幾點(diǎn)意見(jiàn)。

第一，構(gòu)建環(huán)境資源管理的激勵(lì)機(jī)制。單純的依靠政府的政策、指令已經(jīng)無(wú)法對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行有效地管理，當(dāng)今社會(huì)亟需通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)激勵(lì)對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)。以環(huán)境資源有償使用制度中的排污收費(fèi)制度為例，排污收費(fèi)制度的最終目標(biāo)是向開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的個(gè)人和單位收取環(huán)境資源費(fèi)，限制對(duì)環(huán)境資源的使用和浪費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境資源的有效管理。但目前排污收費(fèi)制度存在一定的漏洞，致使某些個(gè)人和企業(yè)忽視排污費(fèi)。我認(rèn)為，排污收費(fèi)制度首先應(yīng)該高于環(huán)境恢復(fù)的費(fèi)用，其次，排污費(fèi)應(yīng)該與其造成的污染損失費(fèi)用相當(dāng)。

第二，協(xié)調(diào)各方利益。環(huán)境資源的配置涉及不同利益集體之間以及當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的重大關(guān)系。利益沖突是環(huán)境資源管理的核心問(wèn)題。現(xiàn)存的環(huán)境資源管理制度沒(méi)能協(xié)調(diào)好中央政府、地方政府、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)之間的利益關(guān)系，直接的后果就是不同的群體之間為了謀求自身的最大利益而不惜破壞環(huán)境，浪費(fèi)環(huán)境資源。單就政府及政府部門(mén)之間而言，環(huán)境保護(hù)職責(zé)和權(quán)限不明確也是利益沖突的原因。最好的解決方法就是將節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境由過(guò)去的政府行為，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N在利益驅(qū)動(dòng)下的企業(yè)行為，使真正的合理利用環(huán)境資源成為全民自覺(jué)參與的行動(dòng)。

此外，我國(guó)的環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)還可以健全我國(guó)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用中的價(jià)值損失與補(bǔ)償機(jī)制，盡快的確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的全球化觀念，利用世界資源進(jìn)行資源的有效配置等等。環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)的完善不是一蹴而就的，需要社會(huì)各界的共同努力。

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（作者單位：山東師范大學(xué)法學(xué)院）