論檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查的法律完善

摘 要 目前檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查已成為常態(tài)，這對(duì)于查處事故背后的瀆職侵權(quán)案件，監(jiān)督事故調(diào)查組的行政調(diào)查行為，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全具有十分重要的意義。目前檢察機(jī)關(guān)在事故調(diào)查中存在著法律規(guī)范不完善的問題，這影響到事故調(diào)查的開展和進(jìn)行。為此要完善事故調(diào)查方面的法律規(guī)范。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 生產(chǎn)安全事故調(diào)查 法律問題 完善

一、檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查的必要性

當(dāng)前，我國仍處于生產(chǎn)安全事故的多發(fā)期，據(jù)國家安監(jiān)總局的統(tǒng)計(jì)來看，2013年全國發(fā)生各類安全生產(chǎn)事故30.9萬起，死亡6.9萬人。在生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，檢察機(jī)關(guān)同步介入事故調(diào)查中，在法定職責(zé)范圍內(nèi)開展事故調(diào)查工作，充分履行法律監(jiān)督職能，這非常有必要：

（一）檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查是發(fā)現(xiàn)并查處生產(chǎn)安全事故背后所涉瀆職犯罪的需要

檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門負(fù)有對(duì)瀆職侵權(quán)案件的偵查權(quán)，生產(chǎn)安全事故是檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪線索的有效途徑，是瀆職犯罪案發(fā)重要領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)介入到事故調(diào)查之中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)安全事故背后相關(guān)國家工作人員的瀆職犯罪情況，依法打擊瀆職犯罪行為，有效減少安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

（二）檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查是監(jiān)督事故調(diào)查組的調(diào)查活動(dòng)，保障事故調(diào)查工作客觀、公正進(jìn)行的需要

生產(chǎn)安全事故發(fā)生之后，一般由當(dāng)?shù)卣蚴跈?quán)其他部門成立事故調(diào)查組。《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第13條規(guī)定，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、生產(chǎn)安全監(jiān)督管理部門、生產(chǎn)安全監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會(huì)派人組成。從本條規(guī)定可以看出，事故調(diào)查組以行政機(jī)關(guān)為主，因安全監(jiān)管不到位導(dǎo)致事故發(fā)生的涉案人員很可能是事故調(diào)查組成成員，檢察機(jī)關(guān)同步介入事故調(diào)查之中，對(duì)事故調(diào)查組的調(diào)查活動(dòng)起到監(jiān)督的作用，保障事故調(diào)查工作客觀、公正進(jìn)行。

（三）檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查是促進(jìn)生產(chǎn)秩序穩(wěn)定，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的需要

生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，往往造成了公私財(cái)產(chǎn)的損失，甚至還造成一定的人員傷亡。在這些生產(chǎn)安全事故中，絕大多數(shù)屬于責(zé)任事故，企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人或者監(jiān)管部門如果能盡職盡責(zé)這些事故完全是可以避免的。因此，在生產(chǎn)安全事故發(fā)生之后，檢察機(jī)關(guān)同步介入事故調(diào)查之中，追究生產(chǎn)安全事故相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，可以倒逼企業(yè)負(fù)責(zé)人或者監(jiān)管機(jī)關(guān)履行好自身職責(zé)，從而“亡羊補(bǔ)牢”，保障人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

二、目前檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查中存在的法律漏洞

目前對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查做出規(guī)定的主要有：國務(wù)院在2007年出臺(tái)的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，國家安監(jiān)總局2009年頒布的《生產(chǎn)安全事故信息報(bào)告和處置辦法》，監(jiān)察部、最高人民檢察院、國家生產(chǎn)安全監(jiān)督管理局2006年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）以及最高人民檢察院在2007年印發(fā)的《人民檢察院<關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定>的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）。這些規(guī)定對(duì)于檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查提供了依據(jù)和規(guī)范，但這些規(guī)定也存在一些問題和漏洞。

（一）高檢院出臺(tái)的規(guī)范性文件不適用一般的事故調(diào)查

根據(jù)上面的梳理，對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查做出規(guī)定的規(guī)范主要有四部：一部是行政法規(guī)；一部是部門規(guī)章；另外兩部是高檢院?jiǎn)为?dú)以及和其他部門聯(lián)合出臺(tái)的規(guī)范性文件。行政法規(guī)和部門規(guī)章只是對(duì)事故調(diào)查組的行政調(diào)查進(jìn)行規(guī)制，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)介入所進(jìn)行的司法調(diào)查沒有也不好做出規(guī)定。按照《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，根據(jù)生產(chǎn)安全事故所造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，把事故分為特別重大、重大、較大、一般事故。而高檢院?jiǎn)为?dú)以及和其他部門聯(lián)合出臺(tái)的兩部規(guī)范性文件都針對(duì)的是重大責(zé)任事故，針對(duì)的只是生產(chǎn)安全事故中的一種，對(duì)重大事故之外的諸如特別重大、較大、一般性事故就不適用。

（二）缺少不邀請(qǐng)所要承擔(dān)的法律后果

《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《暫行規(guī)定》以及《實(shí)施辦法》，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)檢察院派人參加，但是并沒有規(guī)定不邀請(qǐng)或者延遲邀請(qǐng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)所要承擔(dān)的責(zé)任。實(shí)踐中經(jīng)常存在著在事故發(fā)生之后，相關(guān)機(jī)關(guān)不通知檢察機(jī)關(guān)或者延遲通知檢察機(jī)關(guān)的情況，致使檢察機(jī)關(guān)不能在第一時(shí)間趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)，喪失獲得第一手證據(jù)資料的機(jī)會(huì)。《實(shí)施辦法》顯然是注意到這個(gè)問題，針對(duì)行政機(jī)關(guān)沒有邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)查的，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)與同級(jí)人民政府或者政府授權(quán)的事故調(diào)查組牽頭部門聯(lián)系參與調(diào)查。但是這不可能從根本上解決問題，因?yàn)樵谑鹿拾l(fā)生之后，事發(fā)單位負(fù)責(zé)人要第一時(shí)間向生產(chǎn)安全監(jiān)管部門報(bào)告而不是向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，檢察機(jī)關(guān)所知道生產(chǎn)安全事故的時(shí)間要比行政機(jī)關(guān)滯后的多。這個(gè)時(shí)候即便是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入調(diào)查，事故現(xiàn)場(chǎng)原貌也早已不復(fù)存在。

（三）檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查受制于事故調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組

《暫行規(guī)定》明確指出“事故調(diào)查工作由事故調(diào)查組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)”，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌瀆職犯罪線索，開展立案前調(diào)查工作，須“經(jīng)檢察機(jī)關(guān)和事故調(diào)查組有關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”，“談話記錄由事故調(diào)查組做出”，“檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查期間，對(duì)犯罪嫌疑人決定立案?jìng)刹椋蛘邲Q（下轉(zhuǎn)第34頁）（上接第25頁）定采取拘留、逮捕等強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)向事故調(diào)查組負(fù)責(zé)人通報(bào)”，“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將對(duì)犯罪嫌疑人的查處情況及時(shí)告知事故調(diào)查組”。從這些規(guī)定的內(nèi)容來看，檢察機(jī)關(guān)隸屬于事故調(diào)查組，受制于事故調(diào)查組，檢察機(jī)關(guān)在事故調(diào)查中不獨(dú)立，喪失司法調(diào)查應(yīng)有的獨(dú)立性。

三、完善檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查中法律規(guī)范的建議

（一）高檢院?jiǎn)为?dú)或者聯(lián)合其他部門出臺(tái)統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故調(diào)查工作規(guī)范

由于行政法規(guī)和部門規(guī)章的立法主體是行政機(jī)關(guān)，不好對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查做出規(guī)定，法律可以，但立法需要一個(gè)較長(zhǎng)的論證過程。比較可行的是由高檢院?jiǎn)为?dú)或者聯(lián)合其他行政機(jī)關(guān)出臺(tái)統(tǒng)一的安全生產(chǎn)事故調(diào)查工作規(guī)范，把規(guī)制的對(duì)象由之前的重大責(zé)任事故，擴(kuò)展到特別重大、重大、較大、一般的生產(chǎn)安全事故，使檢察機(jī)關(guān)介入到不同類別的生產(chǎn)安全事故調(diào)查都能有規(guī)范可依。值得一提的是2014年3月3日，最高人民檢察院辦公廳下發(fā)《人民檢察院調(diào)查生產(chǎn)安全責(zé)任事故工作規(guī)范》（征求意見稿），在全國檢查系統(tǒng)內(nèi)征求意見，該意見稿就是對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入生產(chǎn)安全事故所做出的統(tǒng)一規(guī)定。

（二）增加不邀請(qǐng)或延遲邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入的法律后果

針對(duì)相應(yīng)法律后果的缺失，需要在規(guī)范中增加不邀請(qǐng)或者延遲邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查的法律后果。高檢院?jiǎn)为?dú)的規(guī)范性文件不好規(guī)定行政機(jī)關(guān)不履行通知義務(wù)所要承擔(dān)的后果，可行的方式是高檢院可以和安監(jiān)總局等行政部門協(xié)商，在聯(lián)合出臺(tái)的規(guī)范文件中增加行政機(jī)關(guān)不邀請(qǐng)或延遲邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入的法律后果。

（三）事故調(diào)查組與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)該界定為彼此獨(dú)立，聯(lián)系配合的同等關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)事故調(diào)查是司法調(diào)查，事故調(diào)查組的調(diào)查是行政調(diào)查，兩者都要調(diào)查清楚事故發(fā)生的原因、經(jīng)過，確定人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，考慮到兩者的共通性，司法調(diào)查和行政調(diào)查應(yīng)該密切聯(lián)系，協(xié)調(diào)配合，這樣才能形成工作合力。另外兩者也有不同之處，司法調(diào)查追究的是事故背后監(jiān)管機(jī)關(guān)的瀆職責(zé)任，行政調(diào)查追究的是事故發(fā)生單位以及監(jiān)管單位相關(guān)人的民事責(zé)任和行政責(zé)任，司法調(diào)查和行政調(diào)查又應(yīng)保持一定的獨(dú)立性，尤其是司法調(diào)查，應(yīng)不受行政機(jī)關(guān)的干涉。總之，檢察機(jī)關(guān)的司法調(diào)查應(yīng)該獨(dú)立于事故調(diào)查組的行政調(diào)查，同時(shí)又應(yīng)該與行政調(diào)查聯(lián)系與配合，而不是檢察機(jī)關(guān)單純的受制于事故調(diào)查組。