關于事業單位改革的幾點思考

近年來，荊門市東寶區在推進事業單位改革工作中，在政事分開、還政于政、還事于事上邁出了較大步伐，特別是事業單位依法登記、清理整頓執法隊伍、事業單位轉企改制、律師事務所等一批社會中介組織與政府脫鉤等方面取得了積極進展。本文結合東寶區的改革，重點談談對事業單位改革中應注意把握的幾個重點問題的認識。

一、如何科學合理確定事業單位的性質？

在事業單位機構改革中，一是要科學確定事業單位應該承擔的基本職能，并對其正常運行的籌資模式、取利邊界作出規定。既然事業單位作為既非政府又非企業的第三方存在，那么很顯然，它所存在的基本領域首先應該是政府和企業都不能和不宜涉足的領域。二是有些領域雖然明確屬于政府和企業運作的范圍，但由事業單位介入可能使相關的運作更為便利、和諧，成本也更為低廉。根據國情需要、經濟社會發展總任務要求以及不損害經濟運行秩序的原則規定，事業單位可以代替政府或企業，長期存在于這些領域，也可以接受政府或企業的委托，階段性地涉足這些領域。三是事業單位還應該存在于并非專屬于政府運作的領域，以及不屬于政府運作范圍但企業干不了、干不好或不愿干的領域。從這種認識出發，事業單位存在的空間主要應該是與公共事業、公益服務、社會共濟、慈善救助以及政府和企業間服務相關的一系列領域。

事業單位的正常運行和可持續發展需要有必要的經費保障，而經費來源應當依據不同事業單位的職能及與政府、企業之間關系的具體狀況來確定。事業單位的資金籌集模式可分為以下幾種：第一，從事必需的純公益性社會服務的事業單位，如基礎教育、公共衛生、基礎性科技研究等，仍應采取政府財政全額撥款的方式。第二，從事推進扶貧濟困事業的事業單位，可依法從所募集的捐贈款項中按一定比例提取運作經費，并控制使用方向和接受嚴格的審計監督。第三，接受政府委托從事公益性服務活動的，除政府組織的財政全額撥款的事業單位外，其他事業單位可根據委托工作量從政府部門獲得相當的資金支持或補償。換句話說，政府部門通過購買的形式實現某些政府性事務和政府需要推動的事務交由事業單位委托辦理。第四，從事政府與企業間中介服務的事業單位，可以在其職能范圍內通過自身的主動服務或委托服務依規獲取相應的收益或報酬。從事純公益社會服務的事業單位不可能實現盈利；從事扶貧濟困服務的事業單位不應該以營利為目的。復雜一些的是，從事政府和企業間溝通協調服務的事業單位，在某些特殊情況下，它們是可以通過自己的努力實現營利的。但是，如果這些事業單位以營利為目的，勢必造成其職能異化、行為不規范和協調中的不公正性。因此，不營利應該是這類事業單位法定的取利邊界。

二、如何科學確定改革的途徑？

第一，分類改革，大力調整事業單位結構。按照改革后事業單位應該承擔的基本職能，清理、甄別現有事業單位，從總體上收縮規模、調整結構是推進事業單位改革的第一步，也是關鍵性的一步。一是能夠撤銷的，在做好相關善后工作的基礎上堅決撤銷。二是已承擔著政府職能且不宜撤銷的，應明確轉變為政府部門。公益性事務較少、可以改制為企業的，或者目前已從事大量市場經營活動、企業色彩比較濃重的事業單位，應明確轉為企業。承擔著非溝通協調職能，其服務與市場經營活動密切相關的中介性單位，應明確轉為市場中介組織。三是把國家財政全額撥款的事業單位減少到最必要的限度，依此原則，對現有全額撥款的事業單位，通過合并、重組形式進行整合。四是不宜再由政府出資興辦、且有市場前途的事業單位，可通過招標拍賣的方式，轉讓給其他投資者。

第二，創新機制，強化事業單位內部管理。在通過分類改革對現有事業單位壓縮規模、調整結構、規范職能、恢復性質的基礎上，必須適應社會主義市場經濟的要求，著力推進體制機制改革，形成富有活力和效率的管理運營機制。一是建立新型的法人治理結構。原則上，對財政全額撥款的事業單位，實行理事會領導下的執行人日常負責制度。考慮到財政全額撥款事業單位資產關系的特殊性，其理事會應由通過競爭方式選出的，包括出資者、業內專家等在內的若干有代表性人士組成。日常運營由執行人負責。二是建立競爭性的勞動人事制度。取消事業單位的行政級別和管理者的干部身份，全面實行管理者聘任制和全體職員競爭上崗、優勝劣汰的制度。三是建立有效的激勵和約束機制。實行區別于政府部門的薪酬制度和獎勵制度，根據完成任務的情況和業績，實施對理事會、執行人的獎勵和懲罰。

三、如何積極開展相關配套改革？

一是針對法律法規建設滯后的問題，要在充分借鑒國際經驗并結合本地實際的基礎上，盡快建立并逐步完善各種法律法規體系，提前構筑適應未來不同類型機構運行所必須的制度平臺，為分類改革奠定法制基礎。

二是針對財政體制改革問題，建議加快公共財政體制的建設，進一步調整財政支出結構，確保政府財政對社會事業的投入和支持；同時，充分借鑒國際經驗，對不同類型社會事業機構形成規范的支持方式，并發揮財政的監督、約束以及調整職能。此外，還要全面調整中央政府與地方政府之間以及不同層級地方政府之間的財政關系，調整各級財政收入與支出之間的分配關系，使事業的責任與相關財政責任相匹配。該由中央政府承擔責任的社會事業由中央財政保證投入；該由地方政府承擔責任的社會事業則要依靠地方財政。鑒于地區間經濟發展的不平衡，還要進一步強化財政轉移支付制度建設，對部分經濟困難地區實施有效支持，避免地區間社會事業發展水平差距過大。

三是針對勞動就業與社會保障制度問題，推進配套改革。由于事業單位的特殊性，迄今為止，對事業單位職工的就業仍基本維持終身就業體制，社會保障制度也不同于企業。顯然，在改革中對此需要進行調整。但在這一過程中，要審慎協調彼此間的利益關系，比如相關富余人員的就業與安置問題、人員流動特別是流向企業后社會保障制度的連續與銜接問題等等都必須認真研究解決。從很大程度上講，這也是改革成敗的關鍵所在。

（作者單位：湖北省荊門市東寶區財政局）