“規劃—計劃—預算”三位一體的項目預算全過程管控模式探索與實踐

項目預算管理是個涉及面廣、周期長的復雜的系統工程，本文緊緊抓住項目預算管控過程中存在諸多難點，基于閉環管理，提出了“規劃-計劃-預算”三位一體的項目預算全過程管控模式，把預算控制主體前移，依托信息化技術平臺，通過事前的準入機制、事中的執行跟蹤約束、事后的考評稽核，科學策劃了項目從前期規劃、審查、儲備、計劃、設計、物資、施工、結算、決算、轉資等各環節的管控體系，系統規劃、重點突破，從而提升公司的價值創造能力。

工程項目成本是電力企業成本支出預算的核心內容，如何加強項目預算的全過程管控成為當前電力企業提升公司價值創造力的關鍵點。本文以目前項目預算管理中存在的問題為突破口，結合規劃管理、計劃管理及工程管理，展開了以“規劃-計劃-預算”三位一體的項目預算全過程管控模式的探索研究。并得到實踐檢驗，取得顯著成效。

一、項目預算管理的現狀

電網建設項目建設工期長、投資規模大、工程內容復雜、建設要求高、涉及面廣等特點，決定了工程項目預算全過程管理存在較多的難度和問題。一是項目規劃、計劃不科學。部分項目規劃、計劃不科學，存在在需求立項、可研論證、設計等方面存在需求隨意、立項不規范、論證不充分、設計質量不高等問題，造成后期計劃執行困難，調整率高，或形成規劃外項目、甚至形成計劃外項目的情況。二是項目預算執行缺乏系統性。長期以來，項目規劃、綜合計劃、工程建設、項目結算各行其職，存在“鐵路警察各管一段”的現象，缺乏對項目預算的全過程系統性的管控，諸如項目超概、建設超期、結算不及時等問題時有發生。三是項目考核未有效的實施，未形成閉環管理。

二、“規劃-計劃-預算”三位一體的項目預算全過程管控模式探析

傳統的項目預算管理通常把管理的重點放在綜合計劃下達后的后續執行環節的跟蹤。本文緊緊圍繞公司發展戰略，引入“規劃-計劃-預算”三位一體項目預算落地實踐。以經營控制為目的，以效率效益為核心，以信息系統技術平臺和監督考核為手段，建立了從事前、事中和事后三大環節項目全過程管控系統。

圖1 項目預算全過程管控關鍵節點圖

2.1 嚴格事前控制、把好規劃關卡，有效控制投入產出效益

2.1.1 先規則、后行動，建立從目標到資源投入的平衡約束機制

構建地區項目預算管理責任網絡和管理框架。預算管理委員會、預算管理工作組、預算編制執行機構（縣公司職能部門）、預算編制責任人，形成預算管理職責體系。預算管理責任網絡的構建（見圖2），不僅是預算管理精細化的基礎，也是“全員”預算管理的具體體現。同時預算管理制度框架和信息化技術平臺是預算管理責任主體實施管控的依據和支撐（見圖3）。

圖2 項目預算管理組織機構圖

圖3 項目預算管理信息系統流程圖

建立“規劃-計劃-預算”三位一體項目預算落地實踐模式。推動項目預算管理關口前移，與戰略規劃、綜合計劃有機銜接，建立“規劃-計劃-預算”三位一體的項目預算落地實踐模式。以戰略目標為導向建立項目預算“準入”機制，按照“業務準入”和“業務優先”兩個層次考慮，逐級將建設項目納入預算管理范圍。業務準入依據準入標準（政策標準、項目性質、必要性、經濟性等）初步衡量規劃儲備項目是否納入正式規劃范圍；業務優先依據財務經營目標，對納入預算編制的項目進行篩選，最終納入年度預算。財務部門積極參與年度項目計劃的制定和下達，跟進提醒計劃部門完成項目計劃的導入和發布，實現項目預算編制環節的上下協同機制，確保一切活動受控于預算。

2.1.2 以投入產出提效為目標，建立資源優化配置的邊界約束機制

逐步控制線路纜化成本，合理約束配網項目資本投入。從纜化動因考慮，架空線路纜化存在兩種需求：一是現有架空線路纜化，一是新建線路采用敷設電纜。對現有架空線路進行纜化不會新增供電量，因此對供電企業而言此類投資等于沒有產生效益，就相當于拆遷補償。從纜化成本考慮，10kV電纜如果不考慮環網柜、開關站等接入設備，其造價比架空線要多2-3倍，加上環網柜和開關站等設備造價更高，且電壓等級越高纜化成本越高。供電企業是微利行業，上述成倍增加的成本靠企業自身難以消化。

專業做法及成效：這些纜化政策是綜合考慮供電企業生產經營成本后所提出的可操作性較強的措施，也可以說是供電企業與政府“博弈”的底線。寧德經濟相對不發達，政府財政收入不充裕。政府為改善市容市貌，常對電力線路電桿改為電纜下地，但又不愿出資，造成電力投資資金緊張，滿足不了整體電網的改造，對安全可靠供電造成不利影響。

積極利用“共用”政策，逐步引入用戶投資資金。政策依據：目前國家尚未出臺針對供電企業與客戶關于受電工程的投資界面的明確規定，1996年國務院頒布的《電力供應與使用條例》第十七條規定：“公用供電設施建成投產后，由供電單位統一維護管理。經電力管理部門批準，供電企業可以使用、改造、擴建該供電設施。共用供電設施的維護管理，由產權單位協商確定，產權單位可自行維護管理，也可以委托供電企業維護管理。用戶專用的供電設施建成投產后，由用戶維護管理或者委托供電企業維護管理。” 2011年5月國家財政部和國家稅務總局《關于電網企業接收用戶資產有關企業所得稅政策問題的通知》（財稅【2011】35號）對供電企業接收用戶資產應繳納的企業所得稅不征收入庫，直接轉增其國家資本金，并且這部分資產的折舊在企業所得稅稅前扣除，這里的用戶資產指由用戶出資建設的，專門用于電力接入服務的專用網架及其附屬設備、設施等供電配套資產，包括由用戶出資建設的城市電纜下地等工程形成的資產；用戶為滿足自身用電需要出資建設的專用輸變電、配電及計量資產等，用戶包括政府、機關、軍隊、企事業單位、社會團體、居民等電力用戶。這一方面為我們供電企業解決了接收這部分資產的稅收問題，同時也是變相承認了我們供電企業的部分公用和共用設施是由用戶投資的事實。

專業做法及成效：應該說這項政策對寧德地區購售電差價較小的供電企業（如福安公司）來說意義特別重大，多爭取這部分投資就可以把資金投向提高供電可靠性的項目上，進一步減輕生產運行維護和營銷服務部門的壓力。

2.1.3 介入業務活動控制，細化預算編制路徑，實現零基預算編制

財務部門基于ABB（Activity-Based Budgeting）動態作業預算模式，堅持以貨幣計價的一切資源均為預算控制對象的原則，主動深入前端業務預算環節，細化對工程項目預算編制過程的顆粒度和業務元素控制，對不確定、不可預見性的預算元素進行科學估算，收集、掌握投入需求和合理量化的必要證明，真正做到“誰花錢、誰做事、誰編預算”。

2.2 跟蹤項目預算事中過程控制，落實時間性“硬約束”機制

2.2.1 依托信息平臺，開展項目預算執行全過程跟蹤

依托財務管控系統、ERP系統和IAS系統，通過業務流、資金流實現對項目實施全鏈條控制，同時充分發揮業務流和資金流對實物流和價值流的控制作用，降低風險，提高效益，實現對項目預算的實時控制、隨時跟蹤、隨時分析、隨時糾編。

通過項目管理系統應用跟蹤項目全過程各環節節點完成情況，并據以考核分析。

圖4 項目管理系統全過程管控流程圖

2.2.2 大力度推進工程結算、決算、轉資進度

開展項目投運后竣工決算時間節點提前一個月控制。為加強公司工程竣工決算執行力建設，制定了《工程竣工決算節點管理辦法》，將35千伏及以上輸變電、通信、小型基建工程竣工決算期限由180天壓縮至150天進行倒排工作節點，其中施工單位50天、業務部門42天、審計部門42天、財務部門16天；35 千伏以下的配網、技改、新建住宅電力、負控等工程在投產后90天內完成，其中施工單位30天、業務部門25天、審計部門25天、財務部門10天。并將工作任務按時間節點及分工倒排跟蹤。

建立已完工項目財務預警指標。依托SAP和財務業務一體化流程在線監控平臺，抽取本部和8家縣公司已完工未關閉項目，建立以下四大預警指標：轉資時間差（代表已完工項目財務運作效率）；轉資超期天數（代表已實際存在的問題，且問題可能進一步擴大）；首筆業務至今掛賬天數（代表項目的歷史賬齡）；應關閉未關閉項目（代表項目建設過程財務管理的終點）。

確認完工項目財務管理的各項進度。開展對歷史遺留工程項目開展專項清理，財務部與項目管理部門確認項目結算情況，分類梳理出已完工項目的費用結算進度、預轉資進度、財務決算進度和正式轉資進度。以新帳不欠舊賬提速的原則，要求項目管理部門逐項確認上述項目實際竣工時間、審核進度、未結費用情況，并承諾整改期限，同時新增投產項目按規定嚴格控期限。

建立協同管控機制，共同推進轉資進度。財務部與發展部、建設部、運檢部、營銷部、物供中心建立起協同管控機制，財務部定期通報預警指標現狀，定期召集相關部門召開協調會落實項目清理情況。縣公司按照實際情況同步開展歷史項目清理，本部財務部參與縣公司協調事項，共同推進地區歷史遺留項目結算、決算和轉資進度。

2.3 強化事后考評稽核，確保一切活動受控于預算

2.3.1 將項目預算考核納入資產經營績效考核體系

預算考核的內容主要包括項目預算編制的及時性、準確性、完整性、預見性；預算控制的嚴格性、偏離度。主要考核指標有月度財務支出完成率、月度現金預算執行偏差率、工程項目竣工決算完成率。2014年，為加強對縣公司預算過程管控，將工程項目竣工決算完成率、業務預算執行率及月度現金流預算執行偏差率等指標納入縣公司月度業績指標進行評價考核。

2.3.2 定期開展預算管理稽核

2014年一季度公司組織對縣公司2013年預算管理開展稽核，將稽核過程中發現在預算編制、審批、下達、執行、控制、調整、考評等方面的短板及整改意見行文下發縣公司，要求縣公司限期整改，同時舉一反三，對本單位的同類問題進行自查梳理，以點帶面，全面提升公司的預算管理水平。

三、“規劃-計劃-預算”三位一體的項目預算全過程管控模式的應用成效

經過多年的認真探索和反復實踐，“規劃-計劃-預算”三位一體的項目預算落地實踐已經初具雛形，其對項目全過程管控的作用日益凸顯。一是項目預算控制與公司戰略協同。使決策者、管理者、監督者和執行者的目標統一到公司的發展戰略上，形成“全局一盤棋”和“上下協同”的項目預算全過程管控工作格局。二是項目預算控制主體前移。項目預算已經從財務預算，前移到項目各個業務環節中業務人員共同參與的業務控制。三是項目管理控制責任明晰，形成各專業協調機制。使電網建設上下游環節之間形成有效的牽制機制，建立了明確的責任認定體系，從根本上改變了過去“人人負責”等于“沒人負責”的現象，有效實現風險控制從后端到前端、從被動到主動的轉變，從而確保電網建設風險可控在控。

四、“規劃-計劃-預算”三位一體的項目預算全過程管控模式的展望

一是要深化系統運用，優化信息轉換，有效共享信息資源。二是不斷更新管理思路，繼續打破專業壁壘，實現業務無縫協同。最后，促使企業效益最大化，將企業生產的經營目標與經濟資源的配置最大化融合一體，則是實施先進預算管理模式后渴望達到的最終目標。

（作者單位：國網福建省電力有限公司寧德供電公司）