新政策下水庫征地移民的問題和策略

隨著我國水利水電工程的大規(guī)模建設(shè)，不可避免的存在著水庫征地移民工作，而征地移民問題往往也影響著水利水電工程的建設(shè)。該文將分析新政策下水庫征地移民的問題，并提出有效的應(yīng)對策略。

水利水電工程作為當(dāng)今社會現(xiàn)代化工程中涉及領(lǐng)域多、影響范圍廣、并影響著當(dāng)?shù)厣鐣w經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的民生工程，越來越受到關(guān)注。而在水利水電工程建設(shè)過程中如何做到以人為本，以人為中心，更好地做好水庫征地移民工作，一直以來都是水利水電工程建設(shè)的難點與重點，而水庫征地移民問題也已經(jīng)被稱為世界性的難題，它一方面影響著水利水電工程的建設(shè)，另一方面還關(guān)系到社會的經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展。近年來，我國也在不斷的完善水庫征地移民安置相關(guān)的法律法規(guī)，新條例的頒布、移民規(guī)范的修訂，更好的貫徹了移民安置“以人為本”的指導(dǎo)思想；同時在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策理念下，移民安置的標(biāo)準(zhǔn)進一步提高。在國家的大環(huán)境下，各級地方政府也加大了開發(fā)發(fā)展相對滯后庫區(qū)的腳步，同時移民也對改變自身生存和發(fā)展條件的期望值有所提高。但是在現(xiàn)實的移民安置過程中，出現(xiàn)了土地安置容量稀缺、勞動就業(yè)門路狹窄等基礎(chǔ)性矛盾，使得移民安置工作困難重重。本文將通過對庫區(qū)的深入了解，從政策及制度問題、意識問題和人員問題進行全面分析，以采取有效的應(yīng)對措施，更好地做好水庫征地移民安置工作。

一、水庫建設(shè)征地移民安置問題

在水庫建設(shè)征地移民安置的過程中，由于出現(xiàn)人地矛盾突出、生產(chǎn)資料配置困難的問題，國家發(fā)展改革委于2012年2月發(fā)布了《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源【2012】293號），明確指出了“先移民后建設(shè)”水電開發(fā)方針的根本目的和基本要求，強調(diào)突出抓好移民安置規(guī)劃工作，全面做好移民安置規(guī)劃實施，落實省市縣、項目法人責(zé)任并強化主體設(shè)計單位和行業(yè)技術(shù)歸口單位技術(shù)責(zé)任。所謂“先移民后建設(shè)”就是在水電工程建設(shè)中，把移民安置工作作為水電工程的重要組成部分，把做好移民安置工作放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌規(guī)劃工程建設(shè)進度和移民安置進度，切實保障移民群眾的合法權(quán)益。但是在現(xiàn)實工作中也存在以下問題：

移民安置政策法規(guī)不統(tǒng)一。移民安置工作是一項非常具體而綜合性的工作，參與的部門較多，需要不同部門和機構(gòu)之間能夠合理分工與綜合協(xié)調(diào)工作。由于目前征地移民的規(guī)程規(guī)范不完善，并沒有針對征地補償補助制定統(tǒng)一的相關(guān)法規(guī)與規(guī)范，各個地方的補償標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，對征地補償?shù)墓叫蕴岢隽丝剂浚沟靡泼褚仔纬膳时刃睦恚萍s了移民安置工作的順利進行。當(dāng)前的《征地移民條例》單一性的強調(diào)國家征地的強制權(quán)，往往對被征地單位和個人權(quán)益的保護有所忽視，移民安置也沒有做到與工程建設(shè)同樣的地位，沒有一個有效的、系統(tǒng)的、實踐的、科學(xué)的、全面的政策理論，難以保證移民移得出、穩(wěn)得住。同時在規(guī)劃設(shè)計要求上不細致、不具體，沒有一個明確量化的硬指標(biāo)和硬任務(wù)。

移民安置工作實施組織管理工作簡單化。水電工程移民工作作為一個綜合性的工作，涉及人員較多、問題復(fù)雜多變、工作處理難度大。在處理的重心上往往注重了工程建設(shè)，并沒有形成對移民安置工作的重視，沒有嚴(yán)格按照“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的移民安置工作管理體制進行，難以制定出詳盡的移民安置方案，使得水利水電工程移民安置工作實施過程中有較大的隨意性，難以滿足移民群眾的各種不同要求。而作為移民，在被安置過程中處于一種被動和弱勢狀態(tài)，移民本身沒有參與前期安置工作，對移民工程建設(shè)項目不夠了解，所提出建議單一片面，往往難以被采納，因此在討論中沒有發(fā)言權(quán)，移民聽證會也是形同虛設(shè)、淪為形式，達不到征求移民群眾意見的根本目的。

移民安置后存在就業(yè)難、生產(chǎn)資料匱乏的現(xiàn)實困難。在水利水電工程建設(shè)中，建設(shè)單位往往更關(guān)注工程的建設(shè)情況，對于移民安置的各種問題有所輕視。使得大部分移民在安置實施后，存在就業(yè)門路狹窄及生產(chǎn)資料匱乏等現(xiàn)實問題。出現(xiàn)這些問題，一方面是由于大部分移民文化水平不高，沒有一技之長，就業(yè)困難；另一方面由于土地資料稀缺，安置后移民人均土地面積通常達不到安置之前的水平；同時移民安置區(qū)可能存在信息閉塞、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的情況，沒有新的經(jīng)濟增長點，收入水平低，絕對貧困問題始終比較突出?

二、新政策下的移民安置策略

做好移民安置政策法規(guī)統(tǒng)一性。移民安置工作是一個政策性極強的工作，涉及范圍也比較廣，但各地的情況又是千差萬別，如何在千差萬別中做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就需要制定統(tǒng)一的政策，如制定統(tǒng)一的征地法。對于政策的制定和完善，需要由相關(guān)政府部門牽頭，成立專門的移民政策研究機構(gòu)，通過將學(xué)術(shù)界、工程界和政府機構(gòu)的人員引入，做到集思廣益，才能夠更好的制定新的適用于水利水電工程建設(shè)征地移民安置的相關(guān)管理制度、政策或者實用性強的規(guī)范、規(guī)程，指導(dǎo)移民安置工作，盡量做到理論與實踐相統(tǒng)一。基于各地移民安置的實際情況和移民群眾的意愿，采取切合本地實際的扶持方式和扶持措施，這樣才能保證移民政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性，也才能保證水庫移民順利安置和庫區(qū)社會穩(wěn)定。如向家壩水電站在移民安置的時候，由于向家壩水電站水庫淹沒涉及云南、四川兩省，移民安置情況復(fù)雜，兩省政府都根據(jù)本省的情況制定了各自的移民安置實施辦法及細則，在移民安置實施過程中，會使得執(zhí)行層面操作不一致，可能造成不同地區(qū)移民的互相攀比，容易引起兩省移民的不穩(wěn)定。所以制定統(tǒng)一政策是非常有必要的。

具體落實移民安置工作實施組織管理。水電工程移民工作的綜合性強，使得在移民安置過程中需要合理的實施計劃和嚴(yán)謹?shù)墓芾碇贫龋@直接關(guān)系到水利水電工程建設(shè)、移民居住、移民就業(yè)等不同方面的社會性問題。一方面應(yīng)該把水電工程移民群眾的利益貫穿到水利水電工程的立項、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理的全過程，使工程與移民唇齒相依，休戚與共，堅持“以人為本、尊重移民意愿”。另一方面加強移民工作的人員隊伍建設(shè)，強化移民干部隊伍的教育和培訓(xùn)，提高參與人員的素質(zhì)。針對移民安置工作的需要，同時結(jié)合我國重大水利水電工程項目，開展廣泛的調(diào)查和有目的的專題研究，在征求移民意見的基礎(chǔ)上編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃報告，讓每一步工作都是有條有序，并來源于實踐分析研究的結(jié)果，讓移民有話語權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)的過程，充分意識到移民工作的政策性和嚴(yán)肅性。

堅持“先移民后建設(shè)”的理念。作好先移民后建設(shè)，往往可以很好的杜絕征地移民在安置后存在就業(yè)難，生產(chǎn)資料匱乏等方面的問題。先移民后建設(shè)是把移民安置適度超前于工程建設(shè)進度，做好移民政策有效銜接，實現(xiàn)移民安置與工程進度的和諧統(tǒng)一。更要堅持“以人為本、尊重移民意愿”的指導(dǎo)思想，能夠及時發(fā)現(xiàn)移民反映的熱點問題，設(shè)立專職機構(gòu)接待移民上訪，及時掌握移民的思想動態(tài)；對移民權(quán)威人士形成思想引導(dǎo)，按“先生產(chǎn)、后生活，先基礎(chǔ)設(shè)施、后建房，先線下、后線上”的順序，并且優(yōu)先考慮按整組、整村的整建制搬遷或者集中安置優(yōu)先實施的方式。水利水電工程“先移民后建設(shè)”都要經(jīng)過事先分析研究、實地考察，形成一個與水電工程建設(shè)同樣嚴(yán)格的過程。

（作者單位：中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司（征地移民處））