國外流動人口公共衛生管理的模式、經驗與啟示

摘要：目的 探討國外對流動人口實施的公共衛生管理模式，為完善與改進我國的流動人口公共衛生管理提供經驗與啟示。方法 采用了綜述和對比分析法。主要從人口流動概況、政策變化和政策主體與資源三個方面對國外流動人口公共衛生政策進行分析總結。結果 政府要按需配置資源，建立完備的城市流動人口管理和服務計劃并健全醫療保障及公共衛生服務體系，提高社會力量對公共衛生事業的參與度，建立流動人口信息系統。結論 明確政府的責任和主導，完善流動人口的公共管理服務制度，健全流動人口的信息管理系統，調動社會保障資源和社區的參與。

關鍵詞：公共衛生；管理模式；流動人口；經驗與啟示

各個國家都有流動人口，在不同的歷史階段中， 大范圍的勞動力跨地區或國家進行流動，會造成政府服務和管理等多方面的問題[1]。不同國家在政治經濟體制、社會背景、醫療衛生體系以及衛生醫療體系、保障制度等方面存在很大的差異[2]，但在對流動人口實施的公共衛生服務的管理措施上存在一定的共性，我們可以借鑒其中一些有益的經驗和教訓，用于我國公共衛生管理。

1 國外流動人口的公共衛生政策和管理特征

1.1美國

1.1.1人口流動概況 美國人口的流動率一直都很高，從1990年至今的年均流動率可達16%。在1965年之前，國內的人口流動主要是從鄉村到城鎮。此后人口流動主要是城市間的流動。

1.1.2流動人口政策的變化 美國針對人口的遷移流動出臺了一系列的公共衛生管理方面的政策法規。其流動人口政策的變化經歷了4個階段[3]。①開始階段（1800～1870）：美國對于公共衛生的管理思想始于外國大量的旅游者和移民，對于人群傳染病的管理起初也屬于地方事務，由社區進行管理。②發展階段（1871～1910）： 大量歐洲移民在美國內戰結束后涌入美國，這給輸入性傳染病的傳播創造了可能性。因此，美國通過了《國家隔離檢疫法案》來控制傳染病的傳播，同時成立各個州與地方衛生局。③注重預防階段（1911～1935）：第一次世界大戰后經濟大蕭條，此階段主要為加強疾病預防的工作。④成熟階段（1936至今）：美國國會通過《社會安全法案》，將不同人群的公共衛生管理不從局限的疾病預防，逐漸轉變為母嬰衛生服務、社會醫療保險、職業安全、傳染病治療和衛生等不同層面。1944年制定《公共衛生服務法案》，對移民可接受公共衛生與傳染病檢疫服務，與之相關的治療費用籌措方法、支付方式和途徑都做了詳細的規定。自2001年來，美國的國會和政府基金給予了醫院與醫學中心更多更完善的財政資助。

1.1.3政策主體與資源 傳染病防控管理體系在美國是分為三個層次進行層次管理的，第一層為中央機構，主要是衛生與人類服務部及疾病預防控制中心；第二層次是州政府機構，也就是州公共衛生局，主要進行管理統籌；第三層為地方衛生機構，即市、縣、鎮的公共衛生局。

資源主要來自兩個方面[4]：①社會保障資源：憑借身份證和社會保障號進行流動人口的管理與信息追蹤。社會保障號信息系統在美國目前已經實現全境聯網，可通過社會保障號查詢到個人，使個人享受到公共援助、醫療救助和管理等服務。國內移民在國內享受同等醫療保險；②信息資源：美國國家疾病預防控制中心建立國家疾病監督電子系統， 監測和統計疾病的發病趨勢與爆發的資料。以上兩種信息資源在三級衛生管理部門之間實現數據共享。

1.2日本、韓國與臺灣地區

1.2.1人口流動概況 日、韓和臺灣地區與我國同處東亞地區，在地理人文環境等方面與我國大陸相似。上世紀60 ～70年代，此三地的農村勞動力大量集中向城市遷移，其中在日本，農村的流動人口主要是到城市以“通勤兼業”和“異地轉移”為主，而外出打工的流動人員則較少，在戰后臺灣和韓國經濟發展迅速，農村的流動人口大量涌入城市。

1.2.3政策主體與資源 日本傳染病防控系統是由政府健康課、保健所、保健中心和社區志愿者所組成的保健體系[5]。韓國的公共衛生管理系統主要由保健福祉部負責，并通過中央、省、市縣三級管理體制貫徹落實。中國臺灣地區流動人口的公共衛生服務的主管機關是“行政院”衛生署。

日本的流動人口管理實行“戶籍隨人走”，人口可自由流動，并可享受當地的所有福利。無論人們在哪里居住，都會擁有合法的身份，這樣可以增加人們的歸屬感，并且能夠享有居住地的各種政策和服務。臺灣地區實行戶籍登記制度， “三級管理、戶警分立”。戶籍不區分戶別，即為城鎮戶口、農村戶等，所有的流動人口處于有序狀態。

1.3其他國家地區 德國農村的流動人口開始流動始于 1930年， 在流動人口的流動中，近距離的人口流動占很大一部分[6]。德國對流動人口的管理是衛生部對州衛生局、縣市衛生所實施垂直化管理， 是合作伙伴關系。德國具有健全完備的醫療保障系統，所以并不存在因遷移異地或無錢而導致的醫療無保障和看不起病的情況。

墨西哥和美國在上世紀90年代建立起墨西哥移民流行病學檢測的公共衛生信息系統，可方便交換墨美兩國的流行傳染病的資料；澳大利亞對流動人口的管理和衛生服務的利用程度和主流國家相比仍有不小差距，可能是因為其財政資源、社會需求和政治愿望等造成；歐盟非常關注移民的健康，在建立項目和制訂政策時注重考慮移民的需要。

2 國外經驗總結

2.1政府按需配置資源 世界各國對于流動人口的公共衛生管理主體都是中央或地方政府，采用三級式管理體系進行流動人口的公共衛生管理。同時各國家地區公民的“戶籍”身份基本只承載信息登記功能，不承載其他社會功能，因此也不會產生差別待遇。

2.2完備的城市流動人口管理和服務計劃 國外政府均制定了較為完備的公共衛生服務法規與政策，并建立了完善的醫療保障制度，流動人口在城市中生活就業等相關的管理服務計劃也已經較為完善。

2.3健全的醫療保障及公共衛生服務體系 中央公共財政對公共衛生的管理經費進行支出，醫療保障制度同時覆蓋一部分傳染病的防治項目。比如， 美國《公共衛生服務法》、德國《傳染病防治法》中都對因接受隔離或流調而誤工的人員明確規定了補償費用或措施。

2.4社會力量對公共衛生事業的參與 公共衛生管理事業僅僅依靠衛生行政部門單獨完成是遠遠不夠的。臺灣地區是以社區衛生所或醫院為依托，建立并訓練組織小區防疫團，其可以提供推廣、咨詢傳染病的防疫知識工作。

2.5流動人口信息系統 流動人口的從業類別、健康狀況、人口底數等信息為開展傳染病的防控提供了重要資料。比如美國的社會保障號系統，根據公民的社會保障號即可查詢到居民個人的居住地的變更情況。

3 國外經驗的啟示

3.1明確政府責任和主導 公共衛生管理是提供公共服務的社會公益， 政府在對公共衛生的管理上具有顯著優勢，尤其是對流動人口傳染病的管理，在監測、信息、大范圍調動資源的能力可快速幫助政府實現管理工作。

3.2完善流動人口的公共管理服務制度 流動人口屬于社會的弱勢人群，盡快完善城市教育培訓制度和用工制度，提高流動人口的綜合素質可大力促進其健康水平。而對特困人群，更應全部或部分免費的對其提供醫療和公共衛生服務，避免其因經濟問題延誤治療，致使傳染病擴散。

3.3健全流動人口的信息管理系統 應以“人口居住登記制度”為核心，建立居住登記與戶籍準入相結合的完善的人口管理制度。暫住證應該轉化為為流動人口提供公共衛生服務的憑證，使其和社會生活權利聯系在一起，并按照人口的居住年限為其提供公共服務，從而實現流動人口權利和義務的統一。

3.4調動社會保障資源和社區的參與 以社區為基礎開展公共衛生工作已逐步成為流動人口的公共衛生管理的主潮流，我國應加強社區衛生服務中心以及社區居委會、街道辦事處的基層作用，從而更廣泛地覆蓋散居的流動人口。與此同時，對醫療保障制度等各類社會保障制度的完善，可以使疾病的預防得到更好的貫徹和實施。

參考文獻：

[1]王競波，何倩，傅鴻鵬.國外流動人口公共衛生管理的模式經驗與啟示[J].中國衛生政策研究， 2009 （2）： 48-52.

[2]簡偉研.國外流動人口衛生服務管理[J].藥物經濟學基本方法，2008：80.

[3]李延平.德國， 英國衛生監督管理考察與思考[J].中國衛生監督雜志，2005，12（3）： 205-207.

[4]李玲.國外醫療衛生體制以及對我國醫療衛生改革的啟示[J].2004.

[5]韓珊珊.基于社會融入角度的城市流動人口管理研究[D].四川省社會科學院，2012.

[6]胡瑞敏，徐國豐.北侖區流動兒童免疫管理“現場建卡”模式做法與成效[J].中國農村衛生事業管理，2011，10：1065-1066.

編輯/蘇小梅