我國政治體制增量改革論析

摘要：我國的政治改革是一種增量改革。增量改革除了強調政治改革的漸進性和路徑依賴特征外，還要保持既有的存量和創造性的“增量”。同時，增量政治改革與經濟改革一樣具有“帕累托改進”的性質，即在不損害公民已有政治利益的情況下，逐漸放大新增的利益，力求實現政治改革的穩定、有序和效益。

關鍵詞：增量民主；改革；治理

我國的政治體制增量改革是通過一種有序、穩定、可控的路徑轉軌形式來實現，這是基于我國目前雙軌制的政治現實推出的最為切實可行的政治改革路徑。

一、政治雙軌制

如果說以增量民主為主要內容的漸進主義政治改革確立了轉軌路徑的基本原則，那么政治雙軌制就是轉軌路徑的運行措施，它為漸進主義增量民主確立了方向。改革開放前中國的政治體制是以集權主義和全能主義為特征的，一方面是高度的中央集權、個人集權和黨的一元化領導；另一方面是國家權力無所不在，國家職能無所不包，社會被國家所吞沒。改革開放后所進行的政治體制改革，其核心內容是實行權力下放，實現政企分開、黨政分開。這種政治體制改革促進了市場機制的發育成熟，放松了對社會的控制和包辦，初步形成了從權力一元走向有限多元的政治格局。這是一套權威主義的政治體制。共產黨的領導，中央的權威，國家的主導權與政府的效能、地方的活力和社會的自治自律之間在一定程度上形成了動態的平衡。這種權威主義政治體制的設計為向協商民主的政治體制的過渡創造了必要的條件。

首先，在黨政領導干部選拔任命制度改革過程中，出現了多種制度安排。“公推公選”，“民主推薦”，“民意測驗”與組織考察、上級討論、任前公示相結合的干部考察任用程序以及黨委討論表決干部任免實行“票決制”等。這種選拔政治與選舉政治結合的制度擴大了干部任用工作中的民眾的參與程度，保障了民眾的知情權，同時也堅持了黨的領導和黨管干部等基本原則，尋找到了自上而下的干部任命和自下而上的群眾推選的契合點。同時為選拔政治向選舉政治的平穩順利轉軌創造條件。其次，改革開放以后，加強社會主義法制建設，成為我國政治建設和政治體制改革的一個重要目標。強調“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾”。十六大以后，學術界積極倡議依法治黨、依法選舉執政以及建立司法審查制度等。這些舉措有力的推動人治向法治轉軌。再次，在從壟斷決策走向協商決策的過程中，存在著決策權壟斷和決策權分享并存的二元決策體制。在同級政權系統決策權分配體制中，黨政在決策過程中居于主導地位，而人大和政協在決策過程中擔負審議、咨詢、協商的職能，二者的結合就屬于雙軌決策體制。黨的十六大報告提出要改革和完善決策機制，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，推進決策的科學化與民主化，這是走向協商民主的重要步驟。

二、增量改革

中共中央編譯局副局長俞可平教授指出我國未來的政治模式在于能否擴大公民的政治權利，能否通過增量民主推進政治體制改革。因此政治體制的增量改革是公共資源重新分配和公民權利生成的重要過程，它主要包括以下幾個方面內容。

首先，當特定的政治改革開始時，必須有足夠的資源儲備，換而言之，經濟和政治上必須具有一定的基礎。經濟發展到了一定時候，特別是政治上必須具有一股進步力量，此時，更遠一步的政治改革才能開展。更重要的是，政治改革必須和已有的政治和法律框架相互兼容。第二，在已有的政治和法律框架上，政治改革應該創造新的增量，新的增量又擴大了資源儲備。這并不只是由法律和規章制度來決定，而且最終由大多數公民來決定。第三，政治改革應該逐步，穩定的進行。這并不是一場革命，而是演化。第四，增量民主依賴于公民政治興趣的提高，同時也不能危及公民現有的利益。第五，根據增量民主的邏輯，黨內民主和草根民主應成為政治改革過程中的焦點。第六，增量民主能促進動態穩定。有人說任何政治改革都應該保持社會和政治秩序，但實際上，增量民主的結局并不是保持傳統的靜態穩定，而是一個現代的動態穩定。換句話說，它專注于保持一個新的平衡，這個平衡中又有緩慢的、持續不斷的變動。第七，增量民主需要有秩序的民主，就是說公民的政治參與應該得到鼓勵，但這種參與必須合法，組織有序。第八，增量民主并不能扮演法治的角色。沒有民主能離開法治。在中國，貫徹法治和推進民主是一枚硬幣的兩面。

因此，以增量民主為主要內容的政治漸進主義改革強調民主的程序和實現程序民主，重視民間組織在建設社會主義民主政治中的重要作用，建立法治秩序，依法治國，依法治黨，充分發揮黨組織和政府在民主建設中的領導作用。在確立漸進主義政治改革的基本原則后，其具體的政治體制改革路徑又有哪些呢？政治體制改革中的黨內民主，基層民主和善治政府成為目前正在實行的方式。

三、增量改革的具體措施

1.黨內民主

中共十六大就確立了發展黨內民主，以黨內民主帶動社會民主的中國民主政治發展路線。中共十七大再次確認了這一民主發展戰略。積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一。黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制。黨內民主是由核心向外圍推進的民主。中國共產黨是中國唯一的執政黨，其執政地位以國家憲法的條文加以確定。共產黨是中國的政治權力核心，聚集了中國社會廣大的政治、經濟和文化精英。沒有黨內的民主，就意味著沒有核心權力層的民主。當然，黨內民主不是中國民主政治的根本目標，人民民主才是最終目標。胡錦濤同志在十七大報告中指出，中國共產黨“自誕生之日就勇敢地擔當起帶領中國人民創造幸福生活、實現中華民族偉大復興的歷史使命”。歸根結底，實現黨內民主，是為了最終勝利地履行這一歷史使命。從這個意義上說，黨內民主，是人民民主的途徑和條件。

在轉軌初期，與民間社會推動制度轉軌形成對應關系的是統治集團民主意識的萌芽，隨之而來的是內部精英對制度改革的推動，其實從中國制度轉軌的實際運作情況來看，黨內搞民主改革是目前改革力度最大的。但是黨內的改革實際上要深入權力核心，其推進具有相當大的難度。習近平任總書記以來，深化制度的頂層設計，通過建立中央直接控制的領導小組推行體制的全面改革。

2.基層民主

所謂基層民主模式就是將選舉和民主一層層地往上推，由鄉到縣，再到市，到省，最后實現國家民主。其實逐級民主的發展重心應該在縣。因為縣級行政具有相應的資源，只有在縣一級實行自治，才有可能實行真正的民主。現在搞的村一級自治由于沒有可以利用的資源，往往圖有自治其表而無實質內容，受到很多限制。比如村上修路要錢，由于村自治，政府依照法律規定是可以不給錢的，而村委會往往不具備修路的經濟能力，最后往往是民主一回，無果而終。同時在村民的選舉中，一些地方還存在比較嚴重的賄選、家族勢力和黑惡勢力影響村民自治，在這種情況下推行村民自治反而使農村治理變得失控，以至于不是增加而是損害村民的權益。究其原因是既有鄉村治理結構和制度造成的。在現行鄉村治理框架下，村委會兼有行政權和自治權，像集體土地的開發利用、宅基地審批、計劃生育等就是行政權，而問題主要就出在以自治權來行使行政權。如果將行政權從村委會中剝離出去，交給政府，以此保證村委會真正成為村社服務的自治組織，上述問題就可以得到有效解決。這都有賴于在增量改革時做出全盤理性的思考。

3.善治政府

公共服務不足在中國是一個長期存在的問題，其根源在于權責對應的根本問題沒有解決。在改革的“放權讓利”模式下，“放權”變成了“棄責”，“放權讓利”蛻變為一種“棄責爭利”的模式。目前的公共服務危機，就是這樣形成的。解決這一問題的核心在于強化政府責任，加快限權問責的進程，建設一個和諧社會所要求的、具有現代政治文明的公共權力——公共服務部門。加入WTO后，中國政府改革的要求已經凸顯出來。政府從行政體制改革發展到管理模式改革，在轉變政府職能的過程中推出了善治。它是政府內部的管理模式進行一個全面的變革。它逐步強化了政府的責任，使政府明確自己的責任，向服務型政府轉變。善治作為政治體制改革的有效手段使得中國政府內部一些機構在管理國家的方式上向國際靠攏，采取國際上一些通用的辦法，不斷地的改善政府與老百姓的關系，改善政府內部的運作過程，讓老百姓的聲音能夠反映到重大的決策過程中來。比如聽證會就是善治下的民主參與方式。同時善治也推動政府的行政效率，實現了一定的政策透明化或民主化。但是善治在某種程度上來說是制度轉軌的一種行政民主，它離真正的政治民主制度還有一定的差距。

十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，積極推動社會管理創新，提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的總命題。這為我國未來十年的政治體制增量改革指明了方向。

參考文獻：

[1]俞可平.中國的意識形態創新和增量民主的發展.布魯金斯學會演講，2007年4月

[2]秦暉.“中國奇跡”的形成與未來.南方周末，2008.02.21

作者簡介：

周冬（1981～）男，漢，四川成都人，四川廣播電視臺，記者，碩士，政治學方向。