論我國(guó)的行政聽證制度

行政聽證是我國(guó)借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)建立起來的一項(xiàng)法律制度，是一種非常正式的聽取當(dāng)事人意見的形式。行政聽證制度在西方一些國(guó)家已有幾十年的歷史了，但在我國(guó)起步較晚。自1996年我國(guó)在行政處罰法中首次明確規(guī)定了行政處罰程序中的聽證制度之后，價(jià)格法、立法法、行政許可法等法律法規(guī)中也相繼規(guī)定了此項(xiàng)制度。幾年來，行證聽證制度已滲入越來越多的領(lǐng)域，從一個(gè)行政法學(xué)著作里的學(xué)術(shù)名詞悄然走入了普通百姓的生活。然而，行政聽證在我國(guó)畢竟還只是一項(xiàng)處于探索階段的新生事物，雖然它已經(jīng)引起了人們足夠的重視和關(guān)注，但是人們對(duì)它的看法不一，認(rèn)識(shí)各異，對(duì)它的理解甚至還存在種種誤區(qū)。那么，行政聽證制度的涵義該如何理解，在我國(guó)現(xiàn)狀怎樣，又該如何對(duì)其進(jìn)行完善呢？

一、行政聽證的涵義

行政聽證是行政主體在制定規(guī)范性文件或作出影響行政相對(duì)方權(quán)益的決證時(shí)，聽取行政相對(duì)人意見的制度。具體來說：一是行政機(jī)關(guān)在其制定的規(guī)范性文件草案出臺(tái)后，應(yīng)召開聽證會(huì)，直接聽取各方代表的意見，同時(shí)采取必要的措施保證利害關(guān)系人能夠通過口頭或書面形式對(duì)其予以評(píng)價(jià)，行政機(jī)關(guān)綜合各方意見并通過對(duì)草案的修改使利害關(guān)系人的意見能在規(guī)范性文件中得到應(yīng)有的反映，從而使規(guī)范性文件不僅體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的意志，也體現(xiàn)所有利害關(guān)系人的意志。二是行政主體在作出影響行政相對(duì)方合法權(quán)益的決定前，行政主體應(yīng)告知行政相對(duì)人該行政決定的理由和聽證權(quán)利，并通過公開聽證給予行政相對(duì)人就與決定有關(guān)的事項(xiàng)表示意見的機(jī)會(huì)，從而使行政活動(dòng)置于公眾的監(jiān)督之下，避免行政機(jī)關(guān)隨意作出決定，更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、我國(guó)行政聽證制度的現(xiàn)狀

聽證有廣義狹義之分，廣義的聽證是聽取意見的泛稱。狹義的聽證僅指以聽證會(huì)的方式聽取意見的制度。我國(guó)目前的法律所指的聽證指的是狹義的聽證，即以聽證會(huì)的方式聽取意見的制度。行政聽證的適用領(lǐng)域在我國(guó)由單行法規(guī)定，目前主要適用于行政處罰、行政決策、和行政立法三個(gè)領(lǐng)域。

1.行證處罰聽證

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》1996年首次在行政法律制度中引入聽證程序。規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照，較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”行政處罰聽證法律制度出臺(tái)以后，根據(jù)當(dāng)事人的要求，大量符合聽證條件的行政處罰案件應(yīng)用了這一程序，通過公開聽證，既讓當(dāng)事人加深了對(duì)行政處罰的法律依據(jù)的理解，又讓行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步核實(shí)了處罰決定所依據(jù)事實(shí)的真實(shí)可靠程度，增加了行政處罰的公開性透明性，減少了行政處罰決定不合法或不可理現(xiàn)象的發(fā)生，降低了行政處罰案件的行政復(fù)議和行政訴訟率，也盡可能避免了因違法行政而導(dǎo)致國(guó)家賠償造成的不必要的成本增加。

2.行政決策聽證

1998年施行的《價(jià)格法》將聽證制度引入我國(guó)行政決策領(lǐng)域，規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”原國(guó)家計(jì)委隨后又相繼發(fā)布了《政府價(jià)格決策聽證辦法》、《關(guān)于公布價(jià)格聽證目錄的通知》，將價(jià)格決策聽證的規(guī)則進(jìn)一步具體化。

3.行政立法聽證

2000年3月15日通過的《立法法》將聽證制度進(jìn)一步推廣到行政立法領(lǐng)域中。該法規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。

二、關(guān)于完善我國(guó)行政聽證制度的思考

1.擴(kuò)大行政聽證制度的適用范圍

英國(guó)行政法學(xué)家韋德認(rèn)為，行政聽證的例外越少越好，因?yàn)椤笆谟柽@種權(quán)利不會(huì)有什么害處。”而根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定，適用聽證程序的范圍顯然過于狹窄。筆者認(rèn)為：

一是應(yīng)擴(kuò)大行政處罰法中聽證程序的適用范圍。我國(guó)行政處罰法規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序。

二是應(yīng)擴(kuò)大具體行政行為聽證的適用范圍。我國(guó)目前在具體行政行為聽證方面僅規(guī)定了行政處罰和行政許可領(lǐng)域的聽證制度。但從理論上講，凡是影響公民、法人或者其他組織重大利益的具體行政行為，如行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制等，都應(yīng)賦予行政相對(duì)人質(zhì)證抗辯的機(jī)會(huì)。

2.活化行政聽證程序的形式

我國(guó)目前的聽證形式比較單一，僅為口頭的、事前的正式聽證，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的需要。在實(shí)踐中應(yīng)結(jié)合各種行政行為的具體要求采用多種形式的聽證形式，才能做到既保證行政質(zhì)量，又兼顧行政效率。

首先，在抽象行政行為聽證中應(yīng)將正式聽證和非正式聽證有機(jī)的結(jié)合起來。抽象行政行為由于其對(duì)象的不特定性和廣泛性，對(duì)公民造成的影響更大，因此，在實(shí)踐中，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，區(qū)別適用正式聽證和非正式聽證。對(duì)于法律規(guī)定必須采取正式聽證程序的抽象行政行為和與公民生產(chǎn)生活有密切關(guān)系的抽象行政行為作出前應(yīng)舉行聽證會(huì)，采用正式聽證形式；這樣既保證了抽象行政行為真正體現(xiàn)民心、順應(yīng)民意，又保證了行政效率。

其次、在具體行政行為聽證中，應(yīng)將事前聽證與事后聽證有機(jī)的結(jié)合起來。在行政機(jī)關(guān)作出行政決定前，應(yīng)允許當(dāng)事人以口頭或書面的形式敘述引發(fā)行政行為的具體事件經(jīng)過以及當(dāng)事人的觀點(diǎn)、要求，并說明理由。

3.明確行政聽證的參加人員

應(yīng)統(tǒng)一具體行政行為聽證申請(qǐng)人和參加人的范圍。根據(jù)我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，有權(quán)提出行政許可聽證申請(qǐng)和參加聽證的是行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人。但《行政處罰法》只規(guī)定了當(dāng)事人可以申請(qǐng)進(jìn)行聽證，沒有規(guī)定與案件有關(guān)系的第三人有申請(qǐng)和參加聽證的權(quán)利。行政聽證的目的是保護(hù)有行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害，因此，凡是認(rèn)為行政決定使自己的利益受到非法侵犯的人都應(yīng)有權(quán)申請(qǐng)和參加聽證，這才符合行政聽證制度的宗旨。筆者認(rèn)為，《行政處罰法》應(yīng)和《行政許可法》一樣，將與行政行為有利害關(guān)系的第三人也列入行政聽證申請(qǐng)人和參加人的范圍之內(nèi)。