我國養(yǎng)老旅游發(fā)展問題探討

根據國際通行的人口老齡化社會標準，我國在1999年就進入了老齡化社會，2012年底我國60歲以上老年人口已達1.94億人，2025年將突破3億人。2013年9月6日，國務院再次頒布了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（國發(fā)[2013]35號），明確提出要“健全養(yǎng)老服務體系，滿足多樣化養(yǎng)老服務需求，統(tǒng)籌利用各種資源，促進養(yǎng)老服務與醫(yī)療、家政、保險、教育、健身、旅游等相關領域的互動發(fā)展。”發(fā)展養(yǎng)老旅游，實現(xiàn)養(yǎng)老與旅游互助發(fā)展是解決我國老年人老有所養(yǎng)、老有所享和老有所樂問題的重要舉措。

一、我國老年人養(yǎng)老旅游現(xiàn)狀與問題

養(yǎng)老旅游（又稱旅游養(yǎng)老），是老年人不以獲取經濟利益為目的，為了尋找更舒適的養(yǎng)老環(huán)境而離開居住地，連續(xù)不超過一年的休閑、度假和養(yǎng)生等旅游活動的總稱。

我國養(yǎng)老旅游市場在20世紀末21世紀初才開始萌芽、發(fā)展，目前主要表現(xiàn)為團隊旅游、自助旅游，旅游目的以觀光休閑為主，旅游人群主要是60-75歲，身體健康狀況比較好的城市中低齡老年人。參加團隊旅游是當前大多數(shù)老年人旅游的首選形式，主要包括原工作單位組織的離退休員工集體休養(yǎng)旅游，老年人自行或相約參加的旅行社組織的休閑旅游等旅游項目。近年來隨著老年人經濟條件提高、身體健康狀況增強、旅游交通條件改善、敬老愛老設施完善以及老年人旅游意愿增強，越來越多的老年人開始傾向于自助養(yǎng)老旅游，或于山水間怡閑情，或到異鄉(xiāng)處訪親友，或在養(yǎng)生區(qū)求短憩，旅游和生活質量均明顯提升。其中，候鳥式養(yǎng)老旅游最具特色，也發(fā)展最快，大致可分為異地養(yǎng)老機構旅游養(yǎng)老、自主交換式養(yǎng)老、分時度假養(yǎng)老等模式。異地養(yǎng)老機構養(yǎng)老主要是指老年人根據氣候變化和個人愛好，到更適合養(yǎng)老的異地養(yǎng)老機構休養(yǎng)，一段時間后再到其它地方的養(yǎng)老機構休養(yǎng)或返回居住地，最具代表性的是東北老年人冬天到海南養(yǎng)老旅游。自主交換式養(yǎng)老指不同地方的兩個或多個養(yǎng)老機構根據老年人的意愿相互交換床位，以及不同地方的老年人自主或通過公益性組織聯(lián)系，在一段時間內相互交換住所。2004年，大連設立了全國首家互動式異地養(yǎng)老服務中心，又如位于贛州市楊仙嶺旅游區(qū)楊仙老年公寓是江西省首家集養(yǎng)護、托管、娛樂、購物休閑、康復和醫(yī)療于一體的大型老年生活場所，其發(fā)展目標是“贛南老年人的家在全國各地，全國各地老年人的家在贛州楊仙老年公寓”。分時度假養(yǎng)老主要是借助旅游酒店等服務機構，通過購買分時度假權益等形式實現(xiàn)短時、多地或多機構分時養(yǎng)老，如近年來各地推出的權益性度假酒店、分時度假會員制等。

養(yǎng)老旅游作為一種新生事物，在發(fā)展過程中已開始暴露出一些制度性或措施性問題：一是法規(guī)文件中對養(yǎng)老與旅游互動的制度安排只有倡導性意見，容易導致地方政府及其相關部門對養(yǎng)老旅游制度創(chuàng)新缺乏動力，個別地方單兵突破的養(yǎng)老旅游試點也“雷聲大雨點小”，或成效不明顯，或局限于一隅無法全面推廣。二是各地仍存在不同程度的養(yǎng)老補助政策地方保護，對非戶籍老年人在本地旅游養(yǎng)老不予補助或減少補助。如某區(qū)《社會辦養(yǎng)老機構資金補貼暫行辦法》規(guī)定對社會辦養(yǎng)老機構給予10萬元至20萬元的開辦補貼，但戶籍老年人應占全部收養(yǎng)老年人的80%以上。三是各地對與養(yǎng)老旅游相關的老年人社會優(yōu)待政策也存在一定程度的地方保護。如某市《老年人社會保障和社會優(yōu)待辦法》規(guī)定外地常住老年人可享受公交免費、減免國有景區(qū)門票等優(yōu)待，但須是常住的外埠老年人，并且辦理和持有該市老年人優(yōu)待卡或優(yōu)待證，從而把絕大部分養(yǎng)老旅游者排除在外。四是養(yǎng)老旅游管理和服務部門職責不明，導致重復監(jiān)管或監(jiān)管空白同時存在，特別是監(jiān)管不力的情況非常突出。五是缺少對養(yǎng)老旅游的專項扶持政策，特別對老年人自助旅游沒有相應的扶持政策。

二、發(fā)達國家養(yǎng)老旅游發(fā)展經驗與借鑒

發(fā)達國家是養(yǎng)老旅游的發(fā)源地，也是養(yǎng)老旅游的積極推動者，歐盟、美國和日本的發(fā)展經驗頗有借鑒意義。

（一）歐盟及法國的老年人福利旅游計劃

歐洲是人類文化遺產的聚集區(qū)，借助養(yǎng)老旅游深度品鑒歐洲文明是許多歐洲老年人的重要生活內容。歐盟自成立始就非常重視區(qū)域旅游的可持續(xù)發(fā)展和老年人旅游問題，2003年，歐盟發(fā)布了關于歐洲旅游可持續(xù)發(fā)展的基本指令，提出動員包括老年人在內的各界力量參與推動旅游可持續(xù)發(fā)展。歐洲委員會注意推進老年人等特殊人群的福利旅游事業(yè)，2010年推出了主要針對老年人、少年兒童、身體殘障人士以及一些家庭有困境人士的福利旅游計劃，補助他們在旅游淡季的時候到政府指定的旅游場所和酒店進行消費。

歐盟各成員國都制定有相應的老年人福利政策，其中一個重要內容就是養(yǎng)老旅游優(yōu)待政策。如法國政府于1982年成立了全法度假支票管理局（ANCV），為此那些經濟拮據的人提供“度假支票”服務。符合享受度假支票條件的老年人，自己只需支付支票總價的20%--50%，就能在兩年內赴歐盟17萬個旅游合作點度假。據ANCV統(tǒng)計，僅2009年該機構就幫助了10萬名退休者外出度假。

（二）美國的老年人自駕游

美國在二戰(zhàn)后就進入了老齡化社會，自駕旅游在美國養(yǎng)老旅游中占有相當重大的比例。美國老年人自駕旅游得益于四通八達的高速公路網絡，便利的房車或其他自駕車輛使用政策，寬松的老年人駕駛證管理政策，以及完善的老年人自駕旅游服務設備設施。如美國有許多主要服務自駕車游客的路邊老年人客棧，這是一種簡易旅館，可以泊車，按小時收費。客棧工作人員均為接受過所在地風俗、車輛維保、簡單醫(yī)護和心理學等短期培訓的老年人，深受老年游客歡迎。其中威爾遜路邊老年人客棧還被美國旅游交通部評定為“美利堅老年人顧客滿意旅館”。

美國老年人的養(yǎng)老旅游經濟保障主要來自兩個方面，一是政府層面的社會保障機制，包括頒布《社會保障法案》、《美國老年人法》和《禁止歧視老年人就業(yè)法》等法律法規(guī)，設立老年人問題管理署、政府老齡問題顧問委員會和社會保障總署等老年人管理和服務機構，構建以養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險與救助制度為主體的社會保障機制等；二是推行以“倒按揭”為代表的老年人專項金融服務。

（三）日本產業(yè)化養(yǎng)老模式下的養(yǎng)老文化生活服務

日本是全球老齡化速度最快，老齡率最高的國家之一，龐大的老齡人口迫使日本政府積極發(fā)展社會化養(yǎng)老產業(yè)的新模式，創(chuàng)新形成了家庭養(yǎng)老、國家養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結合養(yǎng)老服務體系。日本社會化養(yǎng)老產業(yè)主要服務對象是不滿足于基本養(yǎng)老需求，追求更高生活質量的老年人，其基本方式是以市場運作為基礎，借助政策補助為老年人提供全面的高端養(yǎng)老服務，其中最具特色的是項目之一是“大人俱樂部”。“大人俱樂部”是日本最大的鐵路企業(yè)“JR東日本”面向50歲以上人群特別推出的養(yǎng)老旅游項目，主要是組織老年人參觀各種自然和人文景觀，并在旅游線路中突出住宿、餐飲的文化性，如注意安排有地方特色的文藝演出等，在東日本地區(qū)頗受歡迎。

三、我國養(yǎng)老旅游發(fā)展條件與原則

養(yǎng)老旅游既是養(yǎng)老的新模式，也是旅游的新形式，發(fā)展養(yǎng)老旅游既要契合養(yǎng)老的基本要求，還要符合休閑旅游的基本條件，在我國未富先老的社會發(fā)展階段，尤需從主要政策上創(chuàng)造條件構建養(yǎng)老與旅游互動機制，以支持和促進我國養(yǎng)老旅游的持續(xù)健康發(fā)展。

（一）開展養(yǎng)老旅游的基礎條件探討

養(yǎng)老旅游是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展到一定階段的產物，即社會經濟和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展到了一個新的階段，部分老年人已不滿足于基本的養(yǎng)老需求，開始提出老有所享和老有所樂的更高要求。具體來看，發(fā)展養(yǎng)老旅游至少需要具備以下四方面的現(xiàn)實條件：一是要有必要的經濟保障，即傳統(tǒng)養(yǎng)老模式下的物質需求已基本得到滿足，并且能夠有富余的資金用于滿足旅游等更高層次的精神需求。這部分富余的資金可能是老年人可的儲蓄存款、人壽保險金、子女補助款或其他自有資金，也可能是政府直接或間接給予的財政性補助資金，足以保障老年人實現(xiàn)或部分實現(xiàn)老有所享、老有所樂。二是要有健康的身體條件。養(yǎng)老旅游通常不會像普通旅游那樣可能需要旅游者跋山涉水，但仍然要長途奔波，舟車勞頓，對老年人來說在某種意義也一種“體力挑戰(zhàn)”，健康的身體是不可或缺的必備條件。同時，養(yǎng)老旅游還是一種修心養(yǎng)性的休閑旅游，既有助于心身愉悅也需要有愉快的心情才會考慮安排出游活動，所以養(yǎng)老旅游不但需要生理上的身體健康，也需要心理上的身體健康。三是要有充分的安全保障。安全是養(yǎng)老的基礎條件，也是旅游的基本前提，老年人更容易受到人身傷害和財產損失，對安全的要求也更高，沒有充分的安全保障就沒有養(yǎng)老旅游。不論是異地短住、分時度假還是置換式養(yǎng)老，養(yǎng)老旅游者不僅要面對陌生的環(huán)境，接觸陌生的人群，還要面臨安全相關信息的缺失，特別是醫(yī)療保障相關信息的缺失等可能危及人身安全和財產安全的問題，必須要解決好這些問題才能保證老年人敢于出游，樂于出游。四是要有完善的養(yǎng)老旅游服務設施。老年人不宜參加運動量大、刺激性強的旅游項目，養(yǎng)老旅游從行程上看具有運動量小、文化性強、保健要求高的特點，對養(yǎng)老旅游服務設施也要求確保安全、便捷和舒適。這就要求養(yǎng)老旅游服務場所在服務設施設計、建設和運營上圍繞老年人的特殊需要進行統(tǒng)籌安排，不能為了迎合游客尋求刺激的心理而忽視養(yǎng)老旅游者的特殊需求，以確保老年人安于出游、樂于出游。

（二）發(fā)展養(yǎng)老旅游的基本原則

養(yǎng)老旅游的發(fā)展以四有為基礎，即經濟上有實力，身體上有健康，服務上有安全，市場上有需求，這些要素需要由政府或社會以及老年人自己共同提供。從發(fā)展原則上看，主要包括以下三項原則：一是互動聯(lián)動原則，即保證充分、有效地發(fā)揮與養(yǎng)老旅游發(fā)展相關的各種要素的積極作用，并在此基礎上實現(xiàn)互聯(lián)互動，包括中央部門與地方政府的互聯(lián)互動，政府部門與養(yǎng)老機構和旅游企業(yè)的互聯(lián)互動，公共資源與商業(yè)要素的互聯(lián)互動，以及養(yǎng)老旅游企業(yè)與老年人的互聯(lián)互動等。二是市場主導致原則，即根據市場規(guī)范和商業(yè)化原則調整老年人的養(yǎng)老旅游供求，實現(xiàn)平衡有序發(fā)展。三是政策扶持原則，即將養(yǎng)老旅游納入我國養(yǎng)老服務體系，通過財稅、土地等相關政策給予必要的扶持和促進。

四、我國養(yǎng)老旅游發(fā)展機制與政策

養(yǎng)老旅游既是傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的重要補充和全面提升，也是旅游產業(yè)全面發(fā)展的重要新興市場，需要全面貫徹互動聯(lián)動的原則，結合市場主導和政策促進兩方面的因素，構建和完善我國養(yǎng)老旅游發(fā)展的保障機制與促進政策。

（一）構建和完善促進養(yǎng)老旅游發(fā)展的法律保障機制

養(yǎng)老旅游涉及養(yǎng)老旅游者、養(yǎng)老機構、旅游企業(yè)、各級政府及其相關部門等多種主體的的多種行為，并具體體現(xiàn)為多項權利和義務，需要有比較完善的法律法規(guī)來規(guī)范和促進其持續(xù)健康發(fā)展。由于養(yǎng)老旅游是新事物，《老年人權益保障法》和《旅游法》都沒有明確規(guī)定養(yǎng)老旅游發(fā)展的相關問題，而且有些規(guī)定還可能會制約養(yǎng)老旅游的發(fā)展。如《老年人權益保障法》第52條規(guī)定“縣級以上人民政府及其有關部門根據經濟社會發(fā)展情況和老年人的特殊需要，制定優(yōu)待老年人的辦法，逐步提高優(yōu)待水平。對常住在本行政區(qū)域內的外埠老年人給予同等優(yōu)待”。這種常住要求把非戶籍且居住期限不滿一年的養(yǎng)老旅游老年人排除在外，制約了養(yǎng)老旅游的發(fā)展。建議盡快修改《老年人權益保護法》和《旅游法》，從法律上明確養(yǎng)老旅游發(fā)展的基本規(guī)范，同時要本著協(xié)調一致的原則，制定促進養(yǎng)老旅游發(fā)展的行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)，以及對養(yǎng)老旅游進行具體管理的規(guī)范性文件和行業(yè)標準等，從而構建全面的養(yǎng)老旅游法律保障體系。在全面立法條件尚不具備時，可以選擇海南、廣西等省區(qū)進行養(yǎng)老旅游發(fā)展試點，通過先行制定《養(yǎng)老旅游發(fā)展促進條例》等地方性法規(guī)或行政規(guī)章，促進養(yǎng)老旅游健康、協(xié)調發(fā)展立。

（二）探討和創(chuàng)新促進養(yǎng)老旅游發(fā)展的土地保障機制

發(fā)展養(yǎng)老旅游既符合完善我國養(yǎng)老框架體系的基本國策，也是實現(xiàn)旅游產業(yè)戰(zhàn)略性支柱產業(yè)地位的重要措施，國家和地方政府有責任也有必要制定促進養(yǎng)老旅游持續(xù)健康發(fā)展的土地保障政策。制定促進和保障養(yǎng)老旅游發(fā)展的專項土地政策，主要包括專項用于養(yǎng)老旅游發(fā)展的國有土地劃撥、出讓及其配套政策，保障養(yǎng)老旅游發(fā)展的集體土地征收或專項使用政策，養(yǎng)老旅游發(fā)展土地規(guī)劃或指標安排政策，以及土地出讓金減免或分期支付政策等。

（三）創(chuàng)新和完善促進老年人參加養(yǎng)老旅游的資金保障機制

要發(fā)展我國養(yǎng)老旅游產業(yè)，需要在產業(yè)發(fā)展早期從資金方面給予特定的補助和扶持，一是用財政資金直接補助老年人參加養(yǎng)老旅游，主要是設立專項資金，直接補助特定的老年人群在特定的時間內到特定的養(yǎng)老旅游目的地進行養(yǎng)老旅游活動。二是對老年人的部分養(yǎng)老旅游消費給予費用減免，如公共交通費用和旅游景區(qū)門票減免等對非戶籍老年人與常住老年人實行同等待遇。三是老年人的特定收入給予稅收優(yōu)惠，以支持老年人參加養(yǎng)老旅游。如對部分老年人的非經常性收入給予較高額度的稅收減免等，或則將老年人養(yǎng)老旅游費用納入其子女的稅收減免范圍，實行一定額度的收入減免稅等。四是對老年人開展專項政策性或商業(yè)化的養(yǎng)老旅游融資服務，如鼓勵商業(yè)銀行試行“倒按揭”業(yè)務，鼓勵老年人以房養(yǎng)老，發(fā)放由老年人子女擔保或以房產抵押的消費貸款等。

（四）創(chuàng)新和完善促進專業(yè)機構開展養(yǎng)老旅游的資金保障機制

養(yǎng)老旅游產業(yè)要做大做強，離不開資金方面的專項扶持，以幫助整個養(yǎng)老旅游產業(yè)順利渡過產業(yè)培育期。一是探索建立逐級下拔，逐級配套的養(yǎng)老旅游專項財政補助資金，為專業(yè)或兼業(yè)養(yǎng)老旅游服務企業(yè)提供專項資金扶持，放大中央財政資金的政策效果。二是綜合利用國債轉貸資金、財政貼息貸款、旅游專項資金、服務業(yè)專項資金、養(yǎng)老服務專項資金等現(xiàn)有的政策性資金重點扶持養(yǎng)老旅游企業(yè)。三是對養(yǎng)老旅游服務企業(yè)實行分機構、分類型專項財稅支持，符合養(yǎng)老旅游產業(yè)發(fā)展方向的部分企業(yè)實行較大幅度的稅收減免優(yōu)惠。四是探索利用中華慈善總會“夕陽工程”、福利彩票“星光工程”等公益資金對養(yǎng)老旅游企業(yè)進行專項扶持。五是通過公辦民營、民辦公助、政府購買服務等形式養(yǎng)老旅游企業(yè)，提升養(yǎng)老旅游企業(yè)的服務質量和經營效益。六是探索建設專門的養(yǎng)老旅游酒店，探討城市老年人與養(yǎng)生旅游地農民合伙建設自用房屋的新機制，可賦予老年人約定房間及公共設施使用權和一定時期內的使用繼承權，農民有所有權和約定房間及公共設施的使用權，并擁有一定時期后的全部使用權。

（五）改革和優(yōu)化促進養(yǎng)老旅游的保險保障機制

持續(xù)健康發(fā)展的養(yǎng)老旅游不僅需要有老年人的社會保險，醫(yī)療保險等基本保險，而且也需要服務于養(yǎng)老旅游的老年人的人身意外傷害、疾病保險、財產保險等商業(yè)性保險，以及以養(yǎng)老機構、旅游機構和旅游養(yǎng)老機構為保險對象的專項責任保險，從而構建與養(yǎng)老體系和旅游養(yǎng)老市場發(fā)展相適應的，政策性與商業(yè)性相結合的養(yǎng)老旅游保險體系。從操作上看，應當構建全國統(tǒng)一的老年人社會保險和醫(yī)療保險網絡平臺，使參加養(yǎng)老旅游的老年人的社會保險應當盡快實現(xiàn)全國通取服務，其醫(yī)療保險信息也應當盡快實現(xiàn)全國共享，確保養(yǎng)老旅游老年人的基本經濟和醫(yī)療保障。同時，要鼓勵商業(yè)保險公司盡快開發(fā)適用于養(yǎng)老旅游老年人的意外傷害、疾病保險、財產保險等特定種類的商業(yè)性保險，或者綜合性商業(yè)保險，特別是要保障老年人在旅游過程中重大傷病、緊急救援等相關支出，通過政策性保險和商業(yè)保險的聯(lián)動配合實現(xiàn)對養(yǎng)老旅游老年人的全方位保險保障，使老年人無憂出游，快樂養(yǎng)老。

（六）構建和優(yōu)化養(yǎng)老旅游發(fā)展的多方聯(lián)動執(zhí)法機制

在目前養(yǎng)老旅游發(fā)展初期，應重點構建和優(yōu)化以下幾方面的聯(lián)動機制：一是構建養(yǎng)老、旅游、衛(wèi)生、工商、質監(jiān)等承擔或部分承擔養(yǎng)老旅游監(jiān)管職責的部門聯(lián)動監(jiān)管機制，通過聯(lián)合執(zhí)法等措施加強對養(yǎng)老旅游的監(jiān)督管理，以監(jiān)管促發(fā)展。二是構建養(yǎng)老旅游監(jiān)管機構與消費者協(xié)會、老年協(xié)會等社會組織的聯(lián)動機制，發(fā)揮社會組織或其它機構對養(yǎng)老旅游的促進作用。三是依托互聯(lián)網等現(xiàn)代技術，構建養(yǎng)老旅游機構間的聯(lián)動機制，重點是養(yǎng)老院、福利院、老年公寓、養(yǎng)老醫(yī)院和旅行社等養(yǎng)老旅游服務信息的供求信息聯(lián)動，通過養(yǎng)老機構床位置換、招商宣傳等手段服務和促進養(yǎng)老旅游發(fā)展。四是試點老年卡與其他身份證件的聯(lián)動機制，探討建立老年卡與老年人社會保障卡、居民身份證三證合一的聯(lián)動機制，明確老年人不分戶籍享受公共交通工具和旅游景區(qū)費用減免優(yōu)待，異地使用后相關補助資金可從中央政府財政轉移資金中相應扣除或加以考慮。

（七）建立和健全促進養(yǎng)老旅游發(fā)展的安全保障機制

安全是養(yǎng)老旅游存在和發(fā)展的基礎，要扶持我國養(yǎng)老旅游產業(yè)做大做強，離不開有效的多方聯(lián)動、多因素協(xié)同作用的安全保障機制。其一，要有健全的適用于養(yǎng)老旅游發(fā)展的安全管理規(guī)范，規(guī)定養(yǎng)老機構、旅游企業(yè)、養(yǎng)老旅游機構及其從業(yè)人員全面的安全服務義務。其二，實施全面的安全監(jiān)督管理，包括養(yǎng)老旅游相關安全管理部門的監(jiān)督管理，養(yǎng)老旅游機構內部安全管理，養(yǎng)老旅游從業(yè)人員的安全服務管理，以及養(yǎng)老旅游者的自我安全防護等。其三，實施養(yǎng)老旅游全程安全管理，從專業(yè)養(yǎng)老旅游機構安全管理，到養(yǎng)老旅游過程中的安全管理，再到養(yǎng)老旅游突發(fā)事件安全管理，縱向到底，橫向到邊，確保安全管理貫穿養(yǎng)老旅游的全部過程和環(huán)節(jié)。

（八）建設和改進促進養(yǎng)老旅游發(fā)展的人才保障機制

要保證老年人在養(yǎng)老旅游過程中處處安全無憂，時時開心愉悅，需要經過專業(yè)培訓的人員才能勝任養(yǎng)老旅游服務工作。因此，需要國家有關部門把建設養(yǎng)老旅游人才隊伍與促進社會就業(yè)、養(yǎng)老年人才培養(yǎng)和旅游人才培養(yǎng)結合起來，探討建立養(yǎng)老旅游服務專業(yè)資格制度，并將養(yǎng)老旅游服務技能培訓納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)培訓體系，落實相關優(yōu)惠政策，提供免費技能培訓。同時，要積極倡導、發(fā)展養(yǎng)老旅游服務志愿者隊伍，特別是低齡老年人養(yǎng)老旅游服務志愿者隊伍，實現(xiàn)社會志愿服務和老年人自我服務的有機結合，促進養(yǎng)老旅游產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（作者系北京聯(lián)合大學旅游學院教授）