淺論行政法的治理邏輯

[摘要]行政法在進行社會公共管理和服務時，總是伴隨著私益和公益關系的緊張。究其原因是在治理邏輯上沒有處理好兩者關系。一是將兩者之間的對抗過分擴大，二是只強調公共行政的優益性，使得私人選擇得不到有效維護。從而使行政法的邏輯變得扭曲，正當性受到削弱。筆者從行政法治理邏輯的內在機理和兩者間的界限入手，來分析行政法的治理邏輯。

[關鍵詞]行政法；公益；私益；治理邏輯

一、行政法治理邏輯的內在機理

行政法為什么能夠適應公共領域治理，用一句高度概括的名言就是：“在公共領域中不可缺少政府的惡”。雖然公眾都遵從功能主義或者規范主義的取向，按照自己所選擇邏輯的或者經驗的途徑來尋找答案，但是各種答案所揭示的主題，恐怕不外乎公民和政府兩者之間的關系。畢竟在整個行政法中，行政主體和公民是兩個主角，這兩者所代表的是公私對峙。

就公私對峙而言，兩者的行為在選擇邏輯上都具有“目的預期，遇到阻礙，破解阻礙”的同構性，也就是說，雙方的行為都有一個特定的目的，這種目的能夠滿足自身的特定權益訴求，這種訴求也是主體付諸行動的動力。但是社會上的資源是相對比較稀缺的，這樣就會使得一方的行為受到另一方的阻礙，同時每一方的主體都會本能地采取多樣地手段來應對這些阻礙，以期達到排除阻礙，來實現既定的目標。再者，行政主體和公民的行為模式是不同的，甚至是相反的，行政主體一般是為了實現公共利益能夠實現最大化，而公民則是為了實現私人利益最大化，這時將會出現公民的私人選擇失靈，行政主體會出現公共選擇失靈的現象。那么公民需要憑借公共行政來矯正選擇失靈的問題，行政主體則需要憑借一定的監督機制對選擇失靈的問題加以解決。如果不出現能夠調節行政主體和公民力量的行政法，將不能切實改變行政和公民這兩者之間形成的相背而行、公私對峙的格局，也就避免不了整個社會將會在行政專制和無政府主義這兩個極端現象之間徘徊，最后將會使得私人利益和公共利益的追求都難以成真。

公私對抗的情況是伴隨著國家的出現而產生的，出現的年代十分久遠，但是依靠行政法使公私對抗得到緩解甚至逐漸消解卻是在兩三百年前才出現，用行政法來調節公民和行政之間的關系，從法律角度上說就是在公民和行政之間設定了公民權利的方式和行政權責，從而使得這兩者之間的關系制度化，這主要體現在“行政行為概念”的提出，并將其寫入法律，讓警察國家轉變為法治國家。

行政法具體是如何生成的呢？行政法假設社會擁有的資源具有稀缺性，并且公眾的需求是永遠無法被滿足的，這兩者是矛盾的關系，那么如果公民都要追逐自身利益的最大化，將會出現彼此成為敵人的情況，導致了公共安全問題。行政法為了能夠更好地調節這兩者之間的關系，一方面，在私人選擇便能夠解決問題的領域，行政法以“法律未禁止，就可以去做”，“沒有法律就沒有行政”的方式來使公民行動的自由得到承認。另一方面，如果一些需要必須使用公共行政方式解決，但是公共行政在自身又有變異奉獻的時候，行政法就會對公共行政的主體提出“法律沒有授權不可以去做”要求加以約束，以此來幫助公民能夠實現最大化的利益。從中我們可以看出，行政法的處理邏輯其實是公民權利和行政權責的配置調和，通過公眾為了實現利益的最大化而行動，然后因私人選擇的失靈而受到阻礙，又通過行政來疏通這種阻礙，接著是公共行政在選擇上的失靈使尋求的目標落空，緊接著通過依法行政使行政變異得到防止，最后幫助公眾實現最大化的利益，由此可見這一邏輯是十分縝密的。

二、行政法在其界限上的處理邏輯

界定行政法的界限，其實就是劃分其他部門法和行政法的范圍，在這方面的處理邏輯可以通過形象地比喻加以闡述。如果我們把行政法的范圍比喻成一個圓，那么應該把公民對正當權益的訴求作為圓心，把較為理性的公共行政作為半徑。雖然半徑決定著圓的大小，但是行政主體不能憑借主觀意愿來決定半徑的大小，而是通過私人選擇失靈的范圍來決定。由此我們可以看出這個圓的真正的半徑其實是私人選擇，當私人選擇的力量能夠達到的時候，公共行政就不需要出現，既然公共行政沒有出現的必要，那么約束公私關系的行政法當然也就不用出現了。行政法出現的條件必須使私人選擇出現了失靈的局面，那么行政法便可以對公私關系進行必要的調整和規范，這樣就使得行政制度必須遵循兩點。第一，私人選擇是第一位的，如果私人選擇可以解決的，行政法就不應該對其干預；第二，當私人選擇失靈后，要解決這一問題必須采取一定的手段，但是這時不論是要調和公私對坑還是要使行政內部關系和順，在能用法律手段解決的情況下就不要采用行政手段，這和“沒有法律就沒有行政”是相一致的。這就可以明顯地看出，公共行政其實是處在行政法和私人選擇的包夾之中。盡管公共行政是整個圓的半徑，但是應當將行政法作為處理私人選擇失靈時的邏輯起點，這樣的目的主要考慮到三個方面，第一，出于對公共行政在自我擴張方面的警惕，當出現私人選擇失靈的情況后，公共行政需要對此作出具體回應，并幫助公眾完成私人選擇，不能出現公共自主性極度膨脹的現象，那樣會使私人選擇被吞噬。第二，必須尊重自然人的主體性，也就是要將私人選擇放在優先的位置，只有以人為本才能發掘出人的潛能，培育出人的創造性，應該主要依靠公眾來完成整個決策任務。第三，私人選擇的優先性應該和公共性行政的優益性形成穩定邏輯聯系，那就是當私人選擇能夠完成的時候，公共行政應該拒絕介入，當私人選擇失靈的時候，公共行政才有介入的必要，當公共行政介入后，行政法就需要通過優益原則對公共行政對私人選擇的取代加以支持，這在某種程度上也是對私人選擇優先這種邏輯的肯定。

從中我們可以看出，把私人選擇失靈問題的解決作為行政法制度在安排方面的起點，其實可以賦予行政法謙抑的品格。首先，把私人選擇失靈與否當做劃分公法和私法的分水嶺，只要是私人選擇能夠有效行使的領域就應該屬于私法，而不是行政法，并且私法是排在行政法之前的；其次，針對行政法在行政方式上的選擇來說，應當遵從先協商、而后強制，先社會、而后國家的要求，并且要在合乎道德的情況下來實現利益的最大化。

當然在行政法界定時使用的邏輯不能偏離行政法的本質屬性。眾所周知，行政關系的內在靈魂是理性（公共理性）精神，這種理性是與公民品德和公共精神相契合的，集中體現在它尊重著公共的利益。行政法的內在精神是必須符合公共性，為了使公共利益能夠得到維護，公共主體可以提供必要的公共服務和管理。公共性的內在精神是理性，當然這種理性主要是指公共理性，是和私人理性區別開的，雖然私法并不對私人主體提出維護公共利益這一要求，但行政法卻對公眾提出了要符合公共利益的要求，相對行政主體來說，需要符合增進和維護公共利益等一系列更高的要求，因而維護和培育公共理性其實是重點。

三、在邏輯上明確行政法公私利益的交融

就權益而言，制度是載體，權利是化身，因而行政法只有依靠堅實的根基才能成為有本之木，長成參天大樹。通常人們習慣將行政法的利益根基總結為私益或者公益，其實行政法面對這樣的問題并不是非得要在私益、公益兩者間做出抵制另一種的選擇，因為行政法的生命力本是源自私益與公益的融合，只要將普遍存在于行政法之中的利益沖突轉而用私益、公益的辯證統一代替，那么這樣更能為滿足私益提供保障。

在特點的行政法律關系上私益、公益或許是對峙的，當公民違背行政法或者行者主體在行政中出現違反現象，就會造成私益、公益的直接對抗，雖然有這種情況，但是并不是主流關系，事實正好相反，私益、公益的交融才是行政法的利益根基。盡管行政法在保障和維護公共利益上是旗幟鮮明的，但是究其成因，是由其功能定位所決定的。在公共利益的幫助下，私人利益能夠得以實現，這一來體現了道德性，是為了實現社會公平而對整個社會利益做出的轉移支付和二次分配，體現著公法和公共管理的道德性，并且使各個群體因為稟賦的差異而出現的貧富差距得以弱化，特別是能夠使貧富群體之間對抗的可能性減少，這也兌現了國家對人權的保障和尊重。二來突出了效益性，公共行政提供的公共服務和管理會產生巨大的規模效益，例如公路上提供公共路燈照明，這就避免了公眾個人再設置同樣的照明設置而產生的浪費。由此可知，公共利益其實眾多私益的總蓄水池，它能夠平衡不同領域、層次和代際人群對于利益的訴求，同時為了使行政法治重心得以確立，必須是私益、公益的關系在立法層面建立理性的架構和認知。

私益、公益的交融和兩者關系的多樣性，使得行政關系或者行政法關系也出現了多樣化的特征。各種私益、公益關系或者不等強度的公益，它都對應著強度不同的公共行政，相對這兩個方面來說是正相關的，因而也對應于公民權利、行政權責的不同配置，從而使公民和行政雙方都有了各自的功能定位。其實這些都反映了私益、公益的關系。相對說來，行政法在傳統中對秩序行政是特別重視的，但是這樣便會不自覺地把私益、公益的關系狹隘化了，一些行政處罰等舉措使得私益、公益的對抗十分明顯，這對于當代的行政法來說，處理邏輯應該更理性，要對私益、公益關系的交融性和多樣化有深刻的認識，這樣也就意味著當下和諧理性的行政法關系有力避免了私益、公益兩者的消極對抗。

總結

通過上文的論述，理性處理公益、私益兩者關系，可以避免兩者之間的對抗過分擴大，使私人選擇失靈時當事人的利益得到有效地的維護，維護行政法的正當性。

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