組建國有土地經營公司

探索由國有土地資產管理公司代表政府經營，政府退出土地經營而做好土地微觀規劃管制與土地市場的宏觀調控是解決中國土地財政問題的重要手段……

地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，為地方財政化緣才是化解風險的根本之策。

國家審計署最新審計結果顯示，截至2013年6月底，全國省市縣三級政府負有償還責任的債務余額為10.5789萬億元，盡管總規模不大，但比2010年底增加了38679.54億元，年均增長19.97%，地方債務的快速增長已經成為中國經濟不可承受之重，必須通過新的制度設計擺脫“土地財政”的怪圈。

近些年來，中國“土地財政”的制度弊端及其衍生的風險越來越突出。在債務融資的壓力下，地方政府對土地出讓收入的依賴程度進一步增加。截至2012 年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24 億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%，幾乎有四成要靠賣地來還債，土地出讓收入成為輸血地方債務的重要 途徑。

根據中國指數研究院的統計數據，2013年全國前20名賣地收入超1.5萬億元，同比漲幅達63.69%，僅上海、北京、廣州、深圳等四個一線城市的賣地總收入就超過5166億元，然而，從未來趨勢看，這種“土地財政依賴”的模式蘊藏著巨大風險且不可持續。

一方面，近年來由于不斷攀升的拆遷成本。地方政府土地的凈收益已經明顯減少，已難以覆蓋債務本息。2012年地方政府土地出讓獲得2.7萬億元，但因國有土地出讓所支付的金額卻高達2.8萬億元，其中征地拆遷補償以及補助征地農民金額接近2萬億元。可見，隨著土地拆遷成本的提高，國有土地出讓非但沒有增加地方財政的凈收入，還變相增加了地方政府的開支。

另一方面，可供出售土地的減少。近年來，中國政府反復強調，要嚴守18億畝耕地紅線，這意味著，中國的土地從根本上來講是稀缺的。出于對“土地財政”的依賴，不少城市在前幾年大量供地，擠壓了后續的供地空間。全國住房用地供應計劃顯示，2013年計劃供應15.08萬公頃，已經連續兩年減少，其中一線城市和部分熱點城市的土地供求矛盾較為突出，預計隨著未來可供出售土地的減少，二、三線城市的土地供應也將趨緊。

因此，這就決定了從土地出讓中獲得的收入是有限和不可持續的。在這種情況下，地方政府為了短期維持債務的償還，就必須放任房地產泡沫的延續，這無疑也是非常危險的。考慮到2015年后中國人口增速進入下降通道帶來結構性變化將會改變房地產市場供需結構產生重大影響。一旦由剛需決定的我國房地產增長巔峰在2015年后過去，可能將極大地影響地方政府債務的償還能力，甚至出現債務違約風險。

因此，解決“中國土地財政”問題既需要“治標”也需要“治本”。“土地財政”從表象看是一個財政問題，但通過從土地相關制度變遷的角度來切入分析：土地相關的制度供給與制度目標的矛盾是土地財政產生的內在原因，因此需要從土地經營制度入手，逐步剝離地方政府的土地經營管理職能，探索由國有土地資產管理公司代表政府經營，政府退出土地經營而做好土地微觀規劃管制與土地市場的宏觀調控。

可以借鑒我國社保基金的組織模式，建立從中央到地方的土地收入基金，日常活動中主要職責是管理土地出讓金收入，并對其進行穩健的投資實現土地出讓金收入的保值、增值。地方政府也可以從國有土地經營管理職能脫離出來而做好政府的微觀規劃控制制定、實施和土地市場的宏觀調控，同時由于打破了地方政府的土地壟斷供給，有助于穩定地價和房價，使土地和房地產市場回到良性發展的軌道上來。

最后，要有賴于在分稅分級框架下建立相對穩定的地方稅收體系。財稅體制改革須集中于以支出管理改革為重心的構建公共財政框架體系上，而化解一系列風險的落腳點還在于健全地方稅體系為目的的財稅體制改革，啟動中央和地方分配關系的結構性調整。地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴大地方政府理財空間和調控能力，為地方財政化緣才是化解風險的根本之策。

一是短期內完善以營業稅為主體稅種的地方稅體系；二是建立以物業稅為主體稅種，以營業稅、房地產稅、資源稅和環境保護稅為輔助稅種，以企業所得稅為共享稅種的地方稅體系。如果能夠通過推動分稅制改革實現新一輪的“放權讓利”，不僅給地方政府開辟了新的財源，還培育出真正的“公共財政”和“民生財政”。

（作者系中國國際經濟交流中心副研究員）