淺析移民參與權視野下的社會治理能力現代化

【文章摘要】

水電資源開發中，移民未能充分參與，導致其合法權益得不到保障而不斷上訪，影響到社會穩定。本文從保障移民參與權的角度出發，提出了在水電移民安置規劃階段、實施階段、后期扶持階段移民參與路徑，建立完善移民參與機制，增強政府部門的社會治理能力。

【關鍵詞】

移民權益；社會治理；移民安置

自1912年我國第一座水電站——云南石龍壩水電站建成以來，我國水電事業經歷了百年的發展。尤其是1978年改革開放以來，水電資源開發突發猛進，為國民經濟發展提供電力保障的同時，還帶來了巨大的社會效益、經濟效益和環境效益。水電資源開發不可避免地帶來移民安置問題。從我國的歷史發展進程和民主政治狀況來看，自上而下的水電資源開發決策較多，并且移民搬遷安置各個階段，移民參與相對較少。由于移民未能充分參與，對移民政策的理解度，對政府決策的支持度較低，出現了一系列移民安置問題。大量移民通過信訪方式維護自身權益，“信訪”不“信法”，通過向上級政府上訪對當地政府施壓的方式，引起政府相關部門重視。移民搬遷安置本身就是一個社會再造的過程，涉及到社會組織的恢復與重建，經濟的恢復與發展等多個方面，再加上近年來因水電資源開發導致移民上訪的人數、批次、案例逐年增加，增加了社會治理的復雜性、艱巨性。

十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展有中國特色的社會主義制度，推進社會治理體系和治理能力的現代化。從“社會管理”到“社會治理”，雖然只有一字之差，但內涵卻發生了重大變化，“管理”強調的是從上而下的“管理”，“治理”更加突出社會各方面力量參與，更加突出法治思維和法治方式，更加突出源頭治理、綜合施策。十八屆三中全會指出，堅持系統治理，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。通過擴大包括移民參與在內的公民參與，提高社會治理能力和治理體系的現代化。移民參與權是指由于水電資源開發的區域特殊、移民身份特殊等原因，基于生存和發展的需要，參與水電資源開發決策、規劃、經營、接受教育培訓、分享利益或得到補償的權利。根據水電資源開發的具體工作程序、內容，政府相關部門可以創造條件，保障移民參與權，確保移民以不同形式參與其中，使其由一個水電資源開發中的旁觀者，成為一個參與者，以主人翁的身份參與水電開發的各個環節，不僅對移民群眾個人，而且也對提高社會治理能力，實現社會和諧、經濟社會持續發展具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

1 水電移民安置規劃階段

在編制移民安置規劃過程中，編制單位要深入村莊（社區）、村民（居民）家庭等基層，廣泛征求移民、地方政府相關部門、社會相關人士的建議，提出切實可行的方案。在充分考慮移民意見的基礎上，結合國家方針政策，反復修改完善直至大多數利益群體認可的規劃設計方案。目前的問題是法定程序的缺失，規劃編制部門受托編制完移民安置規劃，沒有法律規定必須征求移民意見這一程序。移民的知情權在這一階段缺乏一定地保障。

移民安置規劃方案的實物指標調查階段是一個基礎環節，決定了搬遷安置工作的組織和移民補償額，受委托的調查機構要在深入調查基礎上取得利益相關方的認可，避免后期爭議。在淹沒實物調查中，鼓勵村組代表、移民等共同參與實物調查、測量、登記和統計工作。村組代表對村集體土地及財產，移民對其所有的房屋等財產進行確認。由于水電資源開發與少數民族分布的高度重合性，在制定移民搬遷安置規劃時，注重水電資源開發中的民族宗教因素。要考慮宗教設施的搬遷安置費用，對于需要搬遷的宗教器物和設施，給予足夠重視。依靠民族宗教部門、宗教代表人士和廣大移民信眾，出主意、想辦法，妥善做好移民搬遷安置規劃。

2 水電移民安置實施階段

地方移民實施管理部門根據已批準的初步設計，做搬遷安置實施計劃，再根據計劃實施。實施階段的工作繁雜，有組織搬遷、舊房拆除、場地清理、安置區基礎設施與房屋建設、專項設施建設、資金管理及處理移民申訴、糾紛和協調各方面關系等工作。移民通過參與安置調查、規劃、實施和管理，及時了解與自身利益密切相關的信息，積極參與生產、生活安置事項決策，有利于減少移民可能被欺騙的擔心，減少對政府的不信任。可以選擇移民代表全過程參與移民搬遷安置，參加與移民自身利益密切相關的協調協商會議，及時解決實施過程中的問題，確保移民安置質量、進度和資金得到有效控制。尤其是移民安置去向、安置點選擇，移民補償資金的兌現，移民村生產用地分配，宅基地分配，移民房屋重建等與移民切身利益密切相關，應當征求移民的意見，取得共識后再實施搬遷安置。考慮到具有宗教信仰的移民精神寄托、宗教感情受到影響，可以按宗教教規安排一定的活動，安慰移民群眾，滿足其心理需求，減少少數民族移民的阻力。

3 水電移民安置后期扶持階段

由于我國處在社會主義初期階段，水電移民人數眾多、財產損失較大，難以承擔全面賠償的壓力，再加上土地所有權制度等影響，決定了我國水電移民不可能像國外那樣實行市場化一次性買斷政策。目前，國家實行前期補償加實行后期扶持的政策。2006年，國家頒布實施的《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發【2006】17號）規定，后期扶持的重點在于移民生產和生活恢復，收入水平的恢復提高，包括開墾荒地、發展企業，改善基礎設施建設，中低產田改造，鼓勵移民從事第三產業、自謀職業等。移民參與后期扶持規劃的編制，取得生產生活補助，享受優先就業的待遇，盡快實現穩得住的目標。在具體項目安排、推行扶持政策中，在鼓勵移民參與的基礎上，積極聽取項目法人、當地各級干部意見，解決移民搬遷安置階段的遺留問題，提高移民的生產、生活水平，真正實現搬得出、穩得住，逐步能致富的目標。

總之，水電資源開發涉及國家、企業、移民等多維度的利益主體關系。通過保障移民知情權、參與權，有助于促進移民工作的公開、公平和公正，減輕移民的疑慮，取得其支持，建立起有效預防和化解社會矛盾體制，增強政府部門對社會調控和治理能力，將移民社會風險降到最低程度。