以現代價值分析古典公共行政理論

【文章摘要】

威爾遜，泰勒與馬克斯韋伯分別是公共行政學，科學管理理論和組織管理理論的重要開創者。對以后的公共行政理論與實踐具有深遠的影響。對古典公共行政學的否定往往是忽視了他們理論中最為核心的部分。他們提出了公共行政學的基本問題，理論成果具有直接的現代價值。對他們理論的批判繼承是今天進行公共行政理論創新的基礎。

【關鍵詞】

古典公共行政；理論；現代價值

1 對古典公共行政理論的批評

在比較新的公共行政理論中，對傳統的公共行政多是一種否定的態度。這里的傳統公共行政或古典公共行政主要以泰勒、威爾遜、韋伯為代表。他們分別是科學管理原理、行政學、組織管理學的重要開創人。對其否定的依據是泰勒的科學管理原理尋求機械效率忽視了人性，威爾遜的政治行政兩分法與現實中的行政管理相去甚遠，韋伯的官僚制是不民主、低效率、文牘主義的。形成這種觀點有可能有兩方面的原因：1）忽視了古典理論形成的背景。2）把作者的部分文本與全文割裂開來去看。這兩個方面的誤讀往往是相互聯系的，最終導致對原作者觀點不甚客觀的看法。

2 古典公共行政理論的核心內容

泰勒的科學管理是從對工廠基層觀察開始的。泰勒所要解決的是基層工人磨洋工、敵視管理者的問題。為了解決這些問題泰勒試圖通過科學的計件工資制、工時研究、職能工長制、動作研究等來提高工人工作的能動性，以盡可能少的投入來獲得高回報，以此來提高工人和工廠主的收入。泰勒認為科學管理的本質在于勞資雙方的合作，通過合作給勞資雙方帶來收益。把泰勒思想的應用到公共行政中，最為重要的是如何通過對工作的研究克服公務員磨洋工，使其工作更有效率，使其更好的與政府機構合作以更好地服務公眾等，這才是泰勒科學管理的本質。韋伯思想的重要性被人發現比較晚，一個很有可能的原因是其思想往往并不具有直接應用價值。韋伯所要構想的是理想的組織結構——官僚制。放在更為宏觀的視角去看韋伯的組織理論，我們會發現韋伯往往試圖以理性的精神去構建社會事物的理想的“型”。這與柏拉圖的哲學思想有相似之處，認為存在一個理念的完美的形而上的類型，以此來審視現實中的事物。如在韋伯的宗教思想中認為有理性精神的基督教新教是一種理性的完美的宗教，以此來審視其它宗教。理性的官僚制同樣也是韋伯所設想的組織機構的理想狀態，如穩定的層級結構、正式的考試錄用、固定的薪酬，個人不能占據組織中的崗位等。官僚制是一種理想狀態在現實中是不存在的。其官僚制對現代的行政管理有直接的借鑒意義，但更為重要的是韋伯對組織機構思考的一般方法。根據環境的需求用理性的精神構建理想的官僚制，以此來對現實中的組織結構進行改善。組織的外部環境是時時變化的，理想的官僚制也是不一樣的，重要的是如何以一種理性的精神構建一種理想的官僚制來指導實踐，這也是韋伯組織管理理論最為核心的部分。大型而復雜的組織開始出現時，韋伯首次對其進行了總結，也因此其組織理論具有深遠的意義。相比泰勒和韋伯，威爾遜對行政學這門學科的影響更為直接。他第一次界定了這門學科的研究目標、研究范圍、研究方法，提出了一些行政學的基本命題如政治與行政之間的關系、民主與行政、政府與公眾、文官制度與行政等。泰勒所面對的是企業，其目標往往容易界定。而政府的目標并不是很容易界定，所以威爾遜把界定政府目標作為其研究對象。政府一般不面臨市場競爭，其重要目標是在民主的輿論與行政效率之間取得平衡。同時，他們也有內在的一致性，即用科學理性來代替經驗性的混亂——行政管理研究的目的就在于把行政方法從經驗性的試驗的混亂中拯救出來，并使它們植根于穩定的原則之上。

3 古典行政理論的現代價值

古典公共行政理論奠定了公共行政學的基礎。他們所討論內容的許多方面都有許多相關專著出版，許多爭議也圍繞著早期的公共行政學思想，如1）政治行政是否能夠兩分？2）官僚制是否是一種過時的模式？3）行政管理的質量是否與公民參與的程度成反比？4）標準化的行政操作是否是對人性的背離，不利于發揮人的積極性？5、政府與公眾輿論是否永遠是對立的，怎樣能使民眾與政府團結一致面對共同的問題？這些是古典公共行政理論現代價值的直接方面?；氐剿麄冊噲D解決的公共行政問題，對今天我們思考公共行政有重要的啟示：1）科學管理原理：怎樣實現公共管理者與被管理者的合作，最終以最儉省的方式實現共同的利益？2）官僚制：怎樣以理性的精神構建現代社會的官僚制，在一個知識經濟、網絡化、全球一體化進程加快的時代，一種與之相適應的官僚制的類型是什么樣的？3）威爾遜的行政學思想：現代政府的職能是什么？怎樣以最有效率的方式實現這種職能？面對不斷變化的公共行政環境，我們對以上問題的回答在不斷變化，中國與外國也會有或多或少的不同。綜上，我們可以把古典公共行政理論的現代價值歸結為三個方面：1）提出了公共行政學的基本問題。對這些問題的不同回答形成了現代公共行政理論體系的基本內容。2）他們對這些問題的回答對當今行政管理理論與實踐具有直接的借鑒意義。3）對古典公共行政理論的批判繼承是今天行政管理理論創新的基礎。

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