試論塑造我國(guó)地方政府公信形象的有效途徑

摘 要 政府公信形象的研究在世界范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注，我國(guó)公信形象的研究在“非典”事件后越來越得到重視。近年來，我國(guó)地方政府的公信形象遭到了不同程度的質(zhì)疑。本文通過分析我國(guó)現(xiàn)階段地方政府公信形象存在的問題，剖析問題產(chǎn)生的原因來探索塑造地方政府良好公信形象的途徑。

關(guān)鍵詞 地方政府 公信形象 塑造途徑

中圖分類號(hào)：D623 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Effective Ways of Shaping the Image of Local Government's Credibility

TANG Yujie

（School of Public Administration， Guangxi University， Nanning， Guangxi 530004）

Abstract Study the image of government credibility in the world has attracted wide attention， study the image of public trust in the \"SARS\" is more and more attention. In recent years， public confidence in our local government's image suffered varying degrees of doubt. By analyzing the credibility of local government stage image problems cause analysis problems to explore ways to shape a good image of public confidence in local government.

Key words local government； image of the public trust； shaping way

政府公信力的研究興起于20世紀(jì)后半葉，西方政府普遍遭遇嚴(yán)重的信任危機(jī)，政府形象和政府公信力的降低引起西方學(xué)界和公眾對(duì)政府公信形象的關(guān)注，80年代以來的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)和至今仍具有影響力的以“治理”或“善治”理論為依據(jù)的公共事務(wù)管理模式改革都是以提高政府的公信力為主要目標(biāo)的。我國(guó)政府的公信形象受到與日俱增的關(guān)注和研究。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府公信形象的研究主要集中在對(duì)中央政府和地方政府的公信形象的研究?jī)煞矫妫絹碓蕉嗟膶W(xué)者認(rèn)為，地方政府由于在權(quán)威性、人員素質(zhì)等方面相比中央政府有一定差距，因此公信形象的塑造對(duì)于地方政府來說顯得更加艱難與重要。

1 政府公信形象

政府的公信形象是社會(huì)公眾對(duì)政府信譽(yù)、信用的較為穩(wěn)定的公認(rèn)的評(píng)價(jià)，是政府實(shí)施行政行為時(shí)的形象和所產(chǎn)生的信譽(yù)在社會(huì)組織和民眾中形成的印象。①良好的政府公信形象可以促進(jìn)民主建設(shè)，確保政府順利履行職能，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序的進(jìn)行。反之，政府的公信形象降低，則可能導(dǎo)致政府信任危機(jī)，引起整個(gè)社會(huì)信用缺失的多米諾效應(yīng)。

2 地方政府公信形象現(xiàn)狀

2.1 地方政府與中央政府公信形象比較分析

中央政府和地方政府由于政治權(quán)威，行政權(quán)力和管理職能的不同，公信危機(jī)程度也不一樣，目前，中央政府擁有較為良好的政府信用，作為最高政府，中央政府制定的決策更具有權(quán)威性和連續(xù)性。法律的逐步完善也使政府行為受到更多約束，使中央政府的公信形象得到普遍認(rèn)同，而地方政府由于權(quán)威性等因素導(dǎo)致公信水平偏低，而且公信形象隨著政府層級(jí)的降低而降低。②

2.2 相關(guān)地方政府公信形象調(diào)查結(jié)果

據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)在2007年對(duì)地方政府公信形象調(diào)查顯示，公眾對(duì)“您相信政府公布的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)嗎？”的相關(guān)調(diào)查中，認(rèn)為“僅作參考，參加的成分很多”或“絕對(duì)是假的，從來都不信”的比例達(dá)到79.3%，而在2009年的同一調(diào)查中，該項(xiàng)比例達(dá)到了91.1%。③這一數(shù)據(jù)說明地方政府公信力缺失的嚴(yán)重性以及公信形象的惡化程度。

3 地方政府公信形象存在的問題

3.1 政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性

浙江大學(xué)政府信用缺失調(diào)查客體組對(duì)280名MPA和行政管理專業(yè)研究生進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，187名被調(diào)查者中121名認(rèn)為“政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性”是我國(guó)地方政府公信力缺失的最主要表現(xiàn)。④作為政府公信形象評(píng)價(jià)體系中的首要指標(biāo)，政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性主要表現(xiàn)在地方政府政策的朝令夕改和地方政府換屆的政策變動(dòng)即所謂的“一屆政府一朝政策”。如果政府的政策朝令夕改，人為的破壞政策的穩(wěn)定性和連貫性，就會(huì)使公眾對(duì)政策的未來缺乏穩(wěn)定的預(yù)期和信心，公眾與政府之間的信任程度將會(huì)降低，政府的公信形象也將遭到損害。

3.2 政府行政過程的規(guī)范化程度偏低

地方政府的行政行為不規(guī)范集中表現(xiàn)在施政行為法制化不高，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，行政執(zhí)行手段單一粗暴。政府行政執(zhí)法行為缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏必要的程序和步驟，實(shí)行暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重，有部分官員為了一己私利，收受賄賂，進(jìn)行暗箱操作。

3.3 行政績(jī)效偏低

在我國(guó)地方政府，存在行政機(jī)構(gòu)臃腫，行政人員冗雜，行政績(jī)效低的局面，行政人員從上到下沒有產(chǎn)生“績(jī)效”意識(shí)，往往是“一份報(bào)紙，一杯茶”的工作態(tài)度。辦事拖沓，行政效率低下導(dǎo)致民眾感覺“人難找，門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的政府形象。

3.4 政務(wù)工作公開度低

地方政府政務(wù)不公開，工作透明度不高集中體現(xiàn)在政府的信息公開方式單一，政府實(shí)際上掌握著政務(wù)公開的絕對(duì)主動(dòng)權(quán)，這種絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)把握不當(dāng)容易造成政府公信力度的降低和公信形象的損害。例如：部分地方政府在一些重大事故發(fā)生后，封鎖傳播渠道，隱瞞真實(shí)情況，造成民眾的恐慌心理，增加公眾對(duì)政府的不信任。

3.5 地方公務(wù)員不當(dāng)行為的影響

地方公務(wù)員的行為直接影響著政府的形象，目前我國(guó)地方公務(wù)員主要存在著如下影響政府公信形象的行為。首先，貪污腐化現(xiàn)象普遍存在，而貪污腐敗是破壞政府公信形象最直接和最明顯的行為，我國(guó)部分地方官員利用個(gè)人權(quán)力謀取私利，濫用職權(quán)，誰給錢就給誰辦事，對(duì)政府公信形象造成巨大損害。其次，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，部分官員講排場(chǎng)，處處給人民一種高高在上的感覺，使政府公信形象在民眾印象中下跌。

4 造成地方政府公信形象惡化的因素

詹姆斯·福利斯特爾說：“政府工作的困難在于，它不僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得很好。”⑤目前，我國(guó)地方政府在公信形象上的表現(xiàn)普遍不高，除了地方政府缺少中央政府的權(quán)威性之外，制度、行為等方面的因素也會(huì)影響到地方政府的公信形象。

4.1 國(guó)家宏觀戰(zhàn)略政策

政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性的缺失與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”這一國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略政策下導(dǎo)致大部分地方政府過分追求經(jīng)濟(jì)效益相關(guān)，甚至長(zhǎng)期以來我國(guó)地方官員的考察、評(píng)價(jià)和晉升主要看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)有沒有得到發(fā)展，以GDP決定官員的能力。在這種情況下，政策連貫性的缺失顯得不足為奇，部分官員在接管新的地方政府時(shí)，往往會(huì)頒布新的、可以凸顯政績(jī)的政策而不考慮上屆政府的基本精神和合理部分，導(dǎo)致政策前后銜接不上，出現(xiàn)空白和斷層。

4.2 政府管理體制

政府管理體制對(duì)政府公信形象的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，在職能方面，我國(guó)現(xiàn)在處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府被賦予多種職能，被稱為“全能政府”。在新的社會(huì)形式下，政府要向“有限政府”轉(zhuǎn)變，然而政治體制改革步伐的緩慢使部分地方政府仍然承擔(dān)了范圍過大的信用責(zé)任，而人力、物力和財(cái)力的限制造成了政府信用范圍和信用能力不對(duì)稱，必然導(dǎo)致政府陷入信用危機(jī)。其次，政府權(quán)力制約機(jī)制方面，我國(guó)政府權(quán)力制約機(jī)制并不完善意味著“行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張以至于行政長(zhǎng)官的權(quán)力大大超過其實(shí)際行政能力。⑥過多的權(quán)力不僅使行政官員濫用權(quán)力成為可能，更重要的是這實(shí)際意味著他們被賦予了不可能實(shí)現(xiàn)的責(zé)任，其結(jié)果必然是政府的陷入信用危機(jī)。”

4.3 理性認(rèn)假設(shè)

理性人假設(shè)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的一種假設(shè)，即人為任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者包括政府都 不可避免的追求利益最大化原則。現(xiàn)實(shí)生活中完全理性的不可能導(dǎo)致了地方政府“自利性”存在的合理性。地方政府的“自利性”首先表現(xiàn)在對(duì)自身利益的追求可能損害公眾利益，如，地方政府在政策的制定方面會(huì)優(yōu)先通過對(duì)公眾有利而對(duì)自己更有利的公共政策，而對(duì)公眾有利對(duì)自身不利的政策將不太可能成為公共政策，或者將公共產(chǎn)品和服務(wù)的資源直接轉(zhuǎn)化為部門福利。另外，政府的自利性還表現(xiàn)在政府過于追求眼前利益導(dǎo)致長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損，部分政府在明知某些企業(yè)會(huì)帶來惡劣的環(huán)境后果卻為了短期經(jīng)濟(jì)利益堅(jiān)持引進(jìn)，造成區(qū)域環(huán)境惡化，公眾飽受空氣，水資源污染影響，政府公信形象降低。

4.4 信息的不完全

信息的不完全包括政府獲取和輸出信息的不完全，首先政府獲取信息的不完全表現(xiàn)在政府由于其能力的原因不能獲取全面而準(zhǔn)確的信息，從而在一定程度上降低了決策的合理化和科學(xué)化。比如，政府收集信息而導(dǎo)致決策成本偏高，政府的能力限制不能及時(shí)跟上信息的更新導(dǎo)致政策的滯后，以及部分地方領(lǐng)導(dǎo)不注重信息，憑經(jīng)驗(yàn)直覺辦事導(dǎo)致政策失誤，這些行為導(dǎo)致公眾懷疑政府管理失職，從而降低政府公信形象。其次，政府輸出信息的不完全主要表現(xiàn)在政府對(duì)信息的占有相對(duì)于民眾而言具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致部分地方政府認(rèn)為保持這種優(yōu)勢(shì)是必要的，政府可以對(duì)信息的公開進(jìn)行選擇，從而使信息的輸出不充分，這種行為容易使民眾對(duì)政府公開的政務(wù)信息有所猜忌，降低政府公信度。

4.5 傳統(tǒng)“官本位”思想

傳統(tǒng)“官本位”思想根深蒂固，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先，部分地方公務(wù)員因?yàn)樗诼毼毁x予了一定的權(quán)力就大擺“官架子”，沒有公仆的服務(wù)意識(shí)，只注重職位的權(quán)力而忽視相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)公眾的態(tài)度冷淡甚至惡劣。其次，“官本位”思想在公眾中仍有一定的影響，不少民眾仍然以官為尊，看到政府領(lǐng)導(dǎo)阿諛奉承，對(duì)于行政人員侵犯自身權(quán)益的行為不敢進(jìn)行質(zhì)疑和抵制，甚至認(rèn)為這種行為是必然的，不能通過正確的途徑對(duì)政府人員進(jìn)行監(jiān)督和制約。

5 塑造地方政府公信形象的有效途徑

5.1 轉(zhuǎn)變對(duì)宏觀戰(zhàn)略政策的把握

轉(zhuǎn)變對(duì)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這以宏觀戰(zhàn)略政策的把握不等于要求地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展中心，人為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是指在組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和實(shí)施相關(guān)策略的時(shí)候要統(tǒng)籌兼顧，不能以危害公眾的利益為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更不能把政府官員的政績(jī)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、GDP的增長(zhǎng)聯(lián)系在一起。在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)候，不要急于求成，被眼前利益所蒙蔽，而是要充分考慮人民群眾的建議和意見，把社會(huì)公眾利益與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展均衡起來，達(dá)到令公眾滿意的局面，從而提升政府的公信形象。

5.2 轉(zhuǎn)變政府的職能

將“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚保毮艿呐蛎泴?dǎo)致政府承擔(dān)了范圍過大的責(zé)任和職能，從而陷入有限能力與全部職能的困境。有限政府要求政府退出相關(guān)領(lǐng)域，把政府的管理限制在一定的范圍內(nèi)。同時(shí)，政府要鼓勵(lì)和培育市民社會(huì)的發(fā)展，鼓勵(lì)第三部門和民營(yíng)企業(yè)參與公共事務(wù)的管理。其次，有限政府除了限制職能還必須是職能明確的政府，政府不僅要明確政府與市場(chǎng)，與企業(yè)的區(qū)分，還必須明確自己的職能與責(zé)任，并且使公眾了解自己的職能與責(zé)任，與公眾保持良好的溝通，避免公眾期望的“全職政府”希望落空產(chǎn)生的失落感所引起的政府公信形象的惡化。

5.3 加強(qiáng)依法行政

地方政府行政過程的規(guī)范程度低要求地方政府重視法律建設(shè)，把政府的行為限制在法律框架之內(nèi)。重視法律建設(shè)和加強(qiáng)依法行政首先要健全和完善法律體系，為依法行政提供基礎(chǔ)。其次要完善地方政府監(jiān)督機(jī)制，形成切實(shí)有效的權(quán)力制約體系。完善監(jiān)督機(jī)制要充分發(fā)揮地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督，建立監(jiān)督機(jī)制和舉報(bào)突進(jìn)，發(fā)揮新聞媒體的輿論作用。再次，根據(jù)地方行政執(zhí)法手段粗暴問題要加強(qiáng)對(duì)地方工作人員的法治培訓(xùn)做到依法執(zhí)政。最后，地方政府的一切行政行為都要以法律為指導(dǎo)，保證行政過程的合法性從而提高政府公信形象。

5.4 推行政務(wù)公開

政務(wù)公開是現(xiàn)代法治型政府和透明政府的重要標(biāo)志，推行政務(wù)公開可以促進(jìn)政務(wù)信息的共享，使民眾了解政府制定相關(guān)政策的意圖和目的，加強(qiáng)了雙向溝通，加深民眾對(duì)政府的信任。同時(shí)政務(wù)公開有利于真正實(shí)現(xiàn)公眾和非政府組織對(duì)于政府的監(jiān)督，促進(jìn)了政府行為的規(guī)范性，從外部促使政府維護(hù)良好的公信形象。推行政務(wù)公開要求政府主動(dòng)的，定期的公開政務(wù)信息，如政府工作報(bào)告。其次，政府可以通過電視、報(bào)紙等媒介發(fā)布政府信息。另外，建設(shè)政府門戶網(wǎng)站，定期更新政務(wù)信息，開通政務(wù)信息熱線，召開新聞發(fā)布會(huì)和聽證會(huì)都有利于政府推行政務(wù)公開，塑造良好的地方政府公信形象。

5.5 提高地方官員素質(zhì)

政府工作人員是政府的代表，公務(wù)人員的行為與政府形象息息相關(guān)，因此，提高政府工作人員特別是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的綜合素質(zhì)是提升政府公信形象的重要途徑。地方政府工作人員的綜合素質(zhì)的提升主要包括職業(yè)道德素質(zhì)，思想道德素質(zhì)和生活作風(fēng)的提升。在職業(yè)素質(zhì)方面，地方政府工作人員要加強(qiáng)相關(guān)技能的培訓(xùn)，達(dá)到專業(yè)的職業(yè)水平從而提高行政工作的效率。在思想道德素質(zhì)方面，地方工作人員要塑造公共精神，樹立誠(chéng)信意識(shí)，廉潔自律，奉公守法，加強(qiáng)自身的責(zé)任感和使命感。最后，在生活作風(fēng)方面，地方工作人員尤其是地方官員要注重自己的品行與舉止，培養(yǎng)正確的興趣愛好和高尚的精神追求，避免在生活中“以官壓人”，加強(qiáng)與公眾的交流，為政府公信形象的塑造創(chuàng)造條件。

注釋

① 張丹香，趙政.北部灣區(qū)域發(fā)展新視角——塑造政府公信形象.商場(chǎng)現(xiàn)代 化，2008（11）.

② 方雷.地方政府行政能力研究[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2010：55-58.

③ 唐云峰，宋國(guó)慶.基于社會(huì)調(diào)查的地方政府公信力分析[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011.13（12）：29-31.

④ 范乃柏.我國(guó)地方政府信用缺失的調(diào)查[J].黨政干部學(xué)刊，2005.19（1）.

⑤ 菲利克斯·A·尼格羅.公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程[M].郭曉來，譯.第7版.北京：中共中央黨校出版社，1997：10-11.

⑥ 文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)公共行政的思想危機(jī)[M].毛壽龍，譯.第2版.上海：三聯(lián)書店出版社，1999：135-154.