驛站、馳驛與古代政府接待制度

自秦始皇創立大一統帝國確立了專制集權政體，官僚政治一直是中國社會主體架構。皇帝通過官僚行政系統達到“經理宇內”、“遠邇同度”（《史記·秦始皇本紀》）的統治目的。官吏離開治所出差公干，無疑是帝國日常的、重復進行的行政管理活動。“昔為煙霞侶，今為泥途吏”（白居易《感秋懷微之》），在官吏的公務生涯中，公務旅行通常占了很大一部分。

官員因公出差，以及調任遷轉，必然面臨如何解決飲食、住宿和交通工具（車、馬、船、轎等）的問題。由于古代交通業和接待服務業不發達，行旅服務經濟短缺，吃飯難，住宿難，成為古代社會行旅生活的常態。明末清初著名學者顧炎武《旅中》詩自寫旅況，有“釜遭行路奪，席與舍兒爭。混跡同傭販，甘心變姓名。寒依車下草，饑糝鬲中羹”等句，這是古代社會一般人行旅生活甚為艱辛的真實寫照。因此，自秦漢時期起即建立了政府接待制度，由官辦驛站和地方官府負責過往官員的接待服務。這也說明，當市場不能提供有效的后勤服務保障的時候，政府通常會將社會服務內化為“自我服務”。政府接待制度是自秦至清各朝代政府后勤保障制度的重要內容。政府接待制度，既是為官員因公出差這種日常的行政管理活動提供必要的物質條件，也是對于官員的一種優待，進而成為特權。

古代政府的公務往來，包括上級巡視、督查，官員出差公干，乃至一定秩次的官員調任遷轉等，由地方政府和官營的驛站提供接待服務。

古代驛站最初的功能定位，是為傳遞政府文書的人提供中途居停服務。我國郵驛歷史長達三千多年。早在商朝郵路沿途就有了驛站一類的設置，稱“堞”、“次”。西周時期的“委”、“館”、“市”，戰國時期的“傳舍”，均屬此類設置。秦漢以后，盡管在不同的朝代，驛站一類設施稱謂不一，但名雖異，義實同。驛站在保障帝國郵驛通信系統正常運行，以及國家行政管理、疆域形成方面發揮了重要的作用。而且，驛站的職能進一步擴大，由單純為郵驛通信服務，擴大到同時為政府官員出差過往提供接待服務，成為政府接待的主要服務機構和設施。驛站具有雙重職能的這種情況，自秦至清，一直沿襲。只有宋代是個例外。兩宋實行“驛”、“遞”分立，郵件文書的遞送，和接待過往官員的館驛，從職能上完全分開。館驛演變為單純為過往官員提供接待服務的政府招待所。

古代驛站制度與郵驛通信制度的這種密切聯系，是古代政府接待制度的顯著特點之一。驛站不同于普通旅舍，它是官辦的非贏利性單位，對過往官員通常提供無償服務。驛站所需要的物資、經費由中央或地方政府負擔。有唐一代開始，除了中央政府設置的招待所“驛”，地方政府還設置稱之為“館”的地方政府賓館。數量眾多的驛站或館驛，頻繁的公務往來，是帝國財政支出的重要組成部分。

古代歷朝接待制度設計的兩個突出特點，一是控制接待范圍，官員利用驛站需要經過批準，持有特殊的通行憑證，過往官員憑通行憑證可以得到相應于身份秩級的待遇。二是實行消費等級制度，驛站按規定的接待標準接待過往官員。官員身份秩級不同，飲食、住宿、車馬的接待標準不同。早在秦漢時期，秦律及漢律就有這方面的明確規定。上世紀90年代在敦煌懸泉置遺址出土的漢簡，為我們了解漢代政府接待制度提供了豐富的資料。根據懸泉漢簡的記載，往來官員的接待和政府文書的傳遞，是懸泉置的兩個工作重點和日常活動。懸泉漢簡中保留了許多官府開具的“傳”或“傳信”——公務用驛的憑證——的抄件，上面具體注明了持傳者的官職、任務與目的地等。傳舍據此依律令規定的標準提供食宿，有的還要根據“傳”的要求提供車輛。同時抄寫一份“傳”的副本（時稱“副”）留作檔案。對違規接待要追查處理。之所以嚴格規定接待范圍和接待標準，一個根本的原因是防止因超范圍、超標準接待導致帝國行政成本畸大，以及由此帶來的沉重的財政負擔。

古代各朝代從中央政府到地方州縣，有一整套的郵驛管理機構。組織嚴密，制度嚴格。由于郵驛作為國家通信系統的特殊性質，中央由軍事行政管理機關主管郵驛事務。如兩漢主管郵驛事務的中央機構主要是法曹，唐改歸尚書省的兵部，為以后歷朝沿襲。公務用驛憑證的發放實行集中統一管理。如兩漢，中央歸御史大夫，地方歸郡太守；唐代驛券發放，中央歸門下省，地方由州、縣行政首長負責；宋朝，中央歸樞密院管理，等等。由于馬在古代曾是農業生產、交通運輸、特別是軍事等活動的主要動力。對驛馬的管理尤為嚴格。唐律、宋律對此均有明文規定，只有相當級別的官員，經過批準才能駕乘驛馬，不同級別的官員使用驛馬的數量有等差規定。所謂“馳驛”，指駕乘驛馬疾行。顯然，通常只有在公務緊急的情況下，才會準予駕乘驛馬。宋天禧四年（1020）八月，真宗召太子太保、判杭州王欽若入朝，王欽若說“詔無馳驛之文，但依程即路”，于是朝廷又令其“乘傳”至京城（《續資治通鑒長編》卷九六）。“依程即路”每日行六十里，且無驛馬供給，而“乘傳”即乘驛馬疾行，有速度上的要求。再如元朝“站赤”（蒙古語“驛傳”的譯音）制度規定，在云南、福建行省任滿北歸的官員，雖然可以在驛站歇息，享受飲食、草料供應，但要自備馬匹。

相對來說，宋、唐以前規定接待范圍較為寬松，元以后，尤其是明清時期，。隨著專制集權進一步強化，行政機構的日趨龐大臃腫及差遣頻繁，對政府接待事務的管理和馳驛范圍限制更加嚴格。如明太祖朱元璋在建立了明朝后，為限制官員的馳驛特權，一開始就用嚴法對某些特權者進行了限制。他明白規定：“非軍國重事不許給驛”（《昭代王章》）。1393年，又頒布了《應合給驛條例》，限定了符合用驛馬驛船條件的人員，其他人一律不得“擅自乘驛傳船馬”，違者重罰。明朝萬歷年間宰相張居正推行郵驛改革，提出了六條對官員的限制，如規定非公務任何官員不得侵擾郵驛；過往驛站的官員只許按國家規定的級別供應食宿，不許越格提出奢侈的要求；除郵驛供應外，任何官員不許擅派普通民戶服役；還規定政府官員凡非公務而是到離任或請事假等旅途費用，一律不得由驛站負擔，不得動用驛遞的交通工具；等等。從這里也可以看出，嚴格接待范圍，反對超范圍接待歷來是接待事務管理和改革的重點之一。

乾隆二年（1737），清高宗弘歷明令，革除地方官安置公館，呈送下程酒席，預備夫馬、車船等一切供應。京官到地方去，或上司到下面去，出差費用一律自理，而地方官員或下級則不得宴請和饋贈。如“違例迎送，或因事營求，或乘便賄賂，”（（光緒朝）《清會典事例》卷九七）以諂媚求譽例革職。如果僅是違例迎送，沒有營求賄賂等情，照擅離職役律罰俸九月。應該說，這是古代政府差旅和接待史上的重大改革。但事實上做不到。

據林則徐發給沿途官府和驛站的兩篇傳牌，官員的調任與因公出差，因行旅性質不同在接待上有明顯差別。赴任是費用自理：“所雇船只，系照民價，自行給發，不許沿途支付水腳，亦無須添篙幫纖。……伙食一切，亦已自行買備，沿作無須致送下程酒食等物。”赴粵是因公出差，且是“奉旨馳驛”，沿途可以享受驛站免費提供的食宿。這種差別，應該是當時政府接待制度所規定的。

盡管接待范圍和標準，一直是古代各朝代政府接待管理所關注的主要問題。自秦至清各個朝代都有明文規定的接待范圍和接待標準，但實際情形卻大相徑庭。縱觀各朝代，一個具有規律性的現象是：各王朝前期，最高統治者大多勵精圖治，政治也較為清明，而進入中后期，隨著政治日益腐敗，自利取向逐漸主導官僚群體，驛站接待制度產生許多弊端。超范圍、超標準接待，擅自乘驛，給驛泛濫，利用公驛恣行享樂、糜費公帑，獻媚取容、賄賂誅求，十分普遍，成為吏治腐敗的一個重要方面。公元999年，宋朝京西轉運副使朱臺符曾上疏說：“今署置之過也，官吏森羅于郡邑；差命之煩也，使者旁午于道路。廩祿之費耗，驛券之供給，何可勝數！”（《續資治通鑒長編》卷四四咸平二年）巨大的接待費用，造成沉重的財政負擔。