青島市區域基本公共服務發展差異實證研究

摘 要：選取每千人醫療機構床位數、每千人擁有醫生數、小學教師人均負擔學生數、中學教師人均負擔學生數等幾個具有代表性的指標，從產出和投入2個方面分別對青島7區5市間的公共衛生和教育這2項基本公共服務差異情況進行了分析和比較。研究結果顯示：青島5個地級市基本公共服務中公共衛生服務的總體水平偏低，但總體差距不斷縮小；青島市基礎教育能力近年有所增強，但總體差距呈逐年擴大趨勢；區域間醫療衛生服務方面的差距明顯大于教育方面的差距。

關鍵詞：青島市；區域基本公共服務；發展差異；公共衛生；基礎教育

中圖分類號：F323.1 文獻標志碼：A 論文編號：2013-0919

Abstract： This paper selected medical institutions in the number of beds per thousand， the number of doctors per thousand， the number of primary school teachers per capita burden of students， secondary school teachers per capita burden of a representative number of students， and several other indicators from both outputs and inputs respectively in Qingdao seven districts and five cities between public health and education differences between these two basic public services were analyzed and compared. The results showed： Qingdao five prefecture-level city in basic public services overall level of public health services was low， but the overall gap was shrinking； basic education capacity in recent years， Qingdao has been enhanced， but the overall gap was gradually widening； regional medical gaps in health services was significantly greater than the gap in education.

Key words： Qingdao； Area of Basic Public Services； Development Differences； Public Health； Basic Education

0 引言

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，具體包括公共衛生、義務教育、社會保障、基礎設施以及環境保護等諸多方面[1]。基本公共服務是人們生存和發展最基本的條件，也是實現人的全面發展所需要的基本社會條件[2]。隨著中國社會經濟的持續發展和綜合國力的不斷提升，社會成員對基本公共的需求全面快速增長，加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，逐步縮小城鄉間、地區間基本公共服務的差異化程度，推進基本公共服務均等化，就成為實現人人共享社會發展成果的必然選擇[3]，也成為國內學術界討論的熱點和焦點問題。目前，國內專家學者對基本公共服務的研究，主要圍繞基本公共服務的概念、基本公共服務均等化的涵義、基本公共服務的現狀與存在問題、基本公共服務均等化的實現路徑等方面展開。（1）基本公共服務的概念。常修澤[4]認為，社會主義初級階段基本公共服務包括就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”，義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”，公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”，生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”4項內容。韓小威、尹欒玉[5]指出，從政府供給主體的角度理解，基本公共服務就是在政府可能提供的范圍內向民眾提供最基本的與民生息息相關的公共服務，從民眾需求的角度去理解，基本公共服務是指全體公民在基本公共服務領域應該享有的同等權利，能夠享有相對合理的、均等的公共服務水平。（2）基本公共服務均等化的涵義。馬國賢[6]將基本公共服務均等化在各國的做法總結為人均財力的均等化、公共服務均等化和基本公共服務最低公平等3種模式，并認為基本公共服務最低公平是最適合中國的模式。賈康[7]認為，公共服務均等化是分層次、分階段的動態過程，成熟的公共服務均等化狀態表現為不同區域、城鄉之間、居民個人之間享受的基本公共服務水平一致。當前中國公共服務均等化程度還很低，應首先將工作重點定位于實現區域公共服務均等化，同時加快城鄉公共服務均等化、兼及居民公共服務均等化。（3）基本公共服務的現狀與存在問題。夏鋒[8]從三維視角分析了現階段農村民生類、生產類、公共安全類基本公共服務存在問題，指出政府尤其是基層政府公共服務能力不足和公共財政體制不完善是造成農村基本公共服務供求矛盾的主要根源。顧平安[9]指出現階段國內公共服務信息化基礎薄弱，發展不均衡，職能部門和地方政府在開展公共服務信息化方面存在很大差異，市場化和社會參與度較低，技術標準和規范亟待統一。（4）基本公共服務均等化的實現路徑。劉尚希[10]認為公共服務均等化的制度設計應圍繞促進基本消費平等化而展開。謝來位[11]指出基本公共服務均等化的主要對策為統籌城鄉發展規劃，促進服務設施與人口合理分布；推動農民梯度轉移，保持人口與公共服務動態平衡；革除財政體制障礙，充分發揮公共財政的平衡作用；加大政策扶持力度，引導社會資本投資農村公共服務。宋生瑛[12]研究表明健全公共財政制度、深化財政管理體制改革、完善均等化轉移支付制度以及健全公共服務均等化的激勵與約束機制等措施，是逐步實現均等化基本公共服務的主要路徑選擇。青島是地理位置優越，經濟實力雄厚，其基本公共服務的發展有其獨有特點，但通過分析現有國內外研究成果發現，針對青島市基本公共服務發展情況的研究還較少。筆者選取幾個具有代表性的指標（每千人醫療機構床位數、每千人擁有醫生數、小學教師人均負擔學生數、中學教師人均負擔學生數等），從產出和投入2個方面分別對青島7區5市間的公共衛生和教育這2項基本公共服務差異情況進行分析和比較。

1 數據來源及指標選取

1.1 數據來源

主要使用的是青島7區5市2000—2011公共衛生及基礎教育數據。相關基礎數據來源于各年份《青島市統計年鑒》，并整理形成面板數據集。

1.2 指標選取

主要采用3種指標進行差異分析，分別是極值差、極值比率和變異系數[13]。極值差和極值比率可用來比較同類變量值間的差異情況，變異系數則可用來比較2組或2組以上單位不同的數據[14-15]。其中，極值差=最大值-最小值，極差值越大說明該組數據中最大與最小值之間的絕對差距越大，反之則說明絕對差距越小；極值比率=最大值/最小值，計算結果越接近于1則表明差距越小，反之則表明差距越大[16-17]。另一個指標變異系數CV=（S/X）×100%，其中S為標準差，X為平均值，變異系數越小說明數據組間的差距越小，反之則表明差距越大[18]。

2 青島市區域基本公共服務發展差異狀況

2.1 青島市區域公共衛生服務差異分析

選擇每千人醫療機構床位數、每千人擁有醫生數等2項指標對2000—2011年青島市區域公共衛生服務差異情況進行分析。從表1中可以看出，青島市平均每千人醫療機構床位數從2000年的2.707上升到2011年4.743，地區間極值差從2000年的4.905上升到2011年的5.806；極值比率自2000年起呈持續下降趨勢，雖在2006年有所反彈，但2009年后一直維持在3.1～3.2，說明最高與最低值之間的差距有所減小；變異系數2000年為70.887%，之后持續下降，2005年降至最低點40.632%，自2006年起又呈現出回升勢頭。表2反映出青島市平均每千人擁有醫生數從2000年的3.639上升到2011年5.096，地區間極值差從2000年的6.419上升到2011年的8.437；極值比率經過最初幾年的小幅度下降后持續上升，由2000年的4.056上升至2011年的4.412，說明最高與最低值之間的差距不斷擴大；變異系數整體上呈下降趨勢，由2000年的66.935%下降至2011年的58.434%。

綜合分析上述數據，青島市每千人醫療機構床位數及每千人擁有醫生數均值近年逐步上升，表明從這2個指標變化情況來看，全市醫療條件總體水平在不斷改善；變異系數在2000—2011年期間雖有波動，但總體呈下降趨勢。說明全市地區間醫療衛生條件仍存在一定的差異性，但這種差異近幾年總體呈縮小態勢。從區域發展來看，每千人醫療機構床位數這一指標除青島市區外，萊西市和即墨市的發展水平較高，其中萊西市2008年后該項指標基本高于全市平均值，其余4個縣級市該項指標低于全市平均值；每千人擁有醫生數這一指標，青島5市各年份數值均低于青島市均值，但地區間差距不斷縮小。

2.2 青島市區域基礎教育服務差異分析

選擇小學教師、中學教師人均負擔學生數2項指標對2000—2011年青島市區域基礎教育服務差異情況進行分析。從表3中可以看出，青島市小學教師人均負擔學生數從2000年的16.901下降到2011年14.697，地區間極值差從2000年的3.350上升到2011年的4.333；極值比率經過最初幾年的小幅度下降后，自2005年起呈平穩上升趨勢，說明最高與最低值之間的差距不斷擴大；變異系數2000年為7.007%，之后持續上升，2011年升至￥10.347。表4反映出青島市中學教師人均負擔學生數從2000年的15.084下降到2011年10.453，區域鄉間極值差從2000年的1.747下降到2011年的1.638；極值比率由2000年的1.126上升至2011年的1.160，說明最高與最低值之間的差距不斷擴大；變異系數整體上呈上升趨勢，由2000年的4.308%上升至2011年的17.623%。

綜合分析上述數據，青島市小學教師人均負擔學生數及中學教師人均負擔學生數近年逐步下降，表明從這2個指標變化情況來看，全市基礎教育總體水平在不斷改善；但變異系數呈穩步上升趨勢，說明全市地區間基礎教育條件存在的差異近幾年總體呈擴大態勢。從區域發展來看，小學教師人均負擔學生數這一指標，膠南市和萊西市的發展水平較高，其中膠南市自2000年起該項指標基本均低于全市平均值，青島市區和其余4個縣級市該項指標高于全市平均值；中學教師人均負擔學生數這一指標，膠南市和膠州市中學數值相對較低，各年份基本都低于全市平均水平，各地區間差距不斷擴大。

3 結論

（1）隨著青島各地社會經濟的不斷發展，公共衛生服務投入逐漸增大，水平有所提高。但膠州、即墨、平度、萊西、膠南等5個地級市基本公共服務中公共衛生服務的總體水平偏低，離全市平均水平還有一定的差距，總體上地區間差距呈不斷縮小趨勢。但值得注意的是2006年后青島市公共衛生服務水平的地區間差異有擴大勢態，這也說明雖然各地公共衛生服務水平在不斷提高，但相比較而言，發展速度仍有所區別，地區間差異不可忽視[19]。

（2）青島各地市提供基礎教育服務的能力近年來有所增強，特別是膠州、膠南、萊西等地發展勢頭較好；但地區間比較而言，青島市區基礎教育發展相對緩慢，區域間變異系數仍呈緩慢上升趨勢，這也說明地區間基礎教育服務的水平差距逐年擴大。這主要是由于大眾對基礎教育的重視程度不斷提高，各地特別是青島市區教育教學壓力逐年增大，基礎教育投入增長速率與需求增長速率不成正比；而周邊地級市生源不斷涌向市區無疑也增加了其基礎教育發展的壓力，放低其水平增長速度，也導致了地區間基礎教育發展的不平衡。

（3）就各地區間公共衛生服務和基礎教育各項指標的變異系數來看，區域間醫療衛生服務方面的差距明顯大于教育方面的差距，這也說明相對于基礎教育來說，各地居民在衛生醫療方面感受到的基本公共服務差異化程度更高，而這也成為各地政府今后民生建設上應關注的重點和焦點問題。

4 討論

針對目前青島市區域基本公共服務發展中存在的問題，筆者認為應從以下幾方面入手，不斷縮小區域差異，加快公共衛生和基礎教育等基本公共服務水平的均等化進程。

4.1 不斷完善及強化青島市基本公共服務制度保障

黨的十八大報告指出：“加快形成科學有效的社會管理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務和社會管理網絡，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制。”這體現了基本公共服務制度建設的重要性。深度探尋不難發現，長期存在、根深蒂固的城鄉二元結構是青島市區域基本公共服務差異化產生的根源。因此，應盡快建設城鄉統一的公共服務體制，在教育、醫療衛生、社會保障等基礎領域實現城鄉統一均衡發展。其次應加快改革財政體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，積極引入社會資本可作為政府財政的補充，建立公共資源出讓收益合理共享機制[20]。

4.2 積極創新青島市基本公共服務提供方式

首先，應堅持政府對基本公共服務負責的基本原則，并在此基礎上充分發揮市場機制的調節作用，公平開放基本公共服務準入，引導社會資源積極參與到基本公共物品的提供中來，鼓勵社會資本參與基本公共服務設施的建設和運營管理，扶持非盈利組織成長和發展；其次，探索開展政府購買、特許經營、合同委托、服務外包等基本公共服務提供的新方式；第三，充分發揮公共資源的杠桿作用，積極開展公私合作，鼓勵社會資金參與基礎設施和市政設施建設，凝聚社會各界力量，共同參與基本公共服務的供給。

4.3 加快構建青島市基本公共服務信息化平臺

隨著中國綜合國力的不斷增強以及科學技術的日益進步，信息化業已成為促進基本公共服務發展的重要內容和基本保障。目前，青島市地理位置優越，發展基礎較為雄厚，近年來青島市經濟的快速發展有效促進了信息化基礎設施建設，但各縣級市特別是農村地區與青島市區相比，信息化建設水平的差距仍較為顯著，基礎設施落后、互聯網匱乏、科技教育缺失等現象仍然存在。因此，應加快青島市基本公共服務信息化平臺建設，通過推動現代信息和通信技術的廣泛應用，將工作中具體管理和服務環節通過現代網絡技術進行集成和優化重組，進而向全體居民提供更加全方位、高品質、規范化和透明度高的基本公共服務。具體措施包括：首先，應加強各區域特別是農村地區中小學信息化教育水平，通過配備電腦設備、建設完善遠程教育工程等手段，不斷擴充廣大中小學生獲取信息知識的教育渠道。其次，各級財政應加大扶持力度，增加信息設施建設投入水平，加快落后地區的信息技術發展進程。最后，要切實發揮電子政務的實際作用，通過農村衛生服務網絡建設真正做到有利于民、實惠于民[21]。

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