財政有空間

回顧2013年經濟增長，中國經濟在財政、貨幣雙緊的格局下實現了不弱于2012年的增長速度，這主要得益于房地產行業的超預期增長。考慮到2014年房地產投資將會有所放緩，而中國經濟面臨的產能過剩等問題仍沒有改善，一旦經濟再度下行，2014年“穩增長”靠什么？

財政政策可以起到很大的刺激作用。2013年的財政支出增長下降遠大于財政收入，導致財政赤字將低于目標。這意味著，未來如果經濟下行，財政支出會有較大的提升空間來刺激經濟。

2013年“積極財政”并不寬松

盡管2013年財政政策被定調為“積極”，但從財政收支實際運行的情況看，并不寬松。

在財政收入增速大幅放緩的時候，財政盈余不僅沒有減少，反而增加了。2013年前11個月，全國公共財政收支盈余4953億元，較2012年同期多出近千億元；2013年前三季度，全國政府性基金收支盈余5690億元，較2012年同期多出近3000億元。

財政盈余大幅增長的背后是支出增速比收入增速下降快。2013年前11個月，財政支出增速較2012年同期大幅放緩8.56個百分點，而財政收入僅放緩2.03個百分點。

這一現象也是1990年有統計以來少見的。此前，在財政收入增速受經濟放緩影響有所下降的時候，財政支出均表現出明顯的剛性。

這主要得益于中國政治生態的變化，“節儉”作風正在自上而下覆蓋全體制。在2013年的預算安排中，中央帶頭壓縮了5%的“三公”經費，此后，河北、安徽、陜西等地方跟進，也壓縮了三公支出。

從近期部分省份“兩會”反映的數據顯示，各省在2013年壓縮“三公”支出甚至可能高于中央。其中，陜西省級“三公”經費支出下降12.3%，河北省2013年省級“三公”經費支出比上年壓減6%左右。

上有所好，下必甚焉。對支出的縮減不僅體現在“三公”支出，其他巧立名目的支出項目也受到了明顯壓縮。比如，有些基層部門每年一次的公費旅行被叫停，甚至有的單位已經出發都被中途召回；為節日發放的各種福利包括購物卡、過節費也都沒有了。

與此同時，對頂風違規者懲罰較為嚴厲，各地紀委發布的處罰信息頻見報道。在這種大環境下，各級官員的支出行為變得日趨謹慎，中央財經大學政府預算管理研究所副所長肖鵬告訴記者，“財政的錢可以說越來越難花了。”

一面是部分支出項目超預期大幅壓縮；另一面則是社教文衛、環保等民生支出按既定預算條件得到穩定增長。由此，財政支出增速創下1992年以來的歷史最低。

不過，這還只是財政賬目上的支出速度，實際資金流出的速度可能更慢，這從財政存款余額達到創紀錄的高位可見。

2013年前11個月，金融機構財政存款余額逾4.4萬億元，較2012年同期多增8577億元。綜合公共財政盈余和政府性基金盈余，即便政府性基金盈余按9月份的高位來計算，同時減去國庫現金管理商業銀行定存前11個月凈回籠1300億元，財政存款余額也多增了近3000億元。

這與2012年前11個月的同比減少形成鮮明對比。2012年國庫定存較上年少投1100億元。數據顯示，2012年前11個月，財政存款余額較2011年同期減少2187億元。

盡管2013年12月數據還未公布，上述異常很可能仍然繼續。12月再次出現的“錢荒”，雖然有央行沒有通過公開市場操作充分滿足市場需求的直接原因，但更為深層的原因可能是財政存款的投放量遠低于預期。

“全年1.2萬億元的預算赤字預計難以完成，2013年的‘積極’財政政策并不寬松，實際上是偏緊的。”中金公司首席經濟學家彭文生向《證券市場周刊》表示，“但2013年財政赤字低于預算給2014年財政政策提供較大的擴張空間。”

財政刺激有較大空間

2013年中國經濟實現7.5%的目標幾無懸念，但未來增長依然面臨諸多不利的因素。

一方面，外部經濟環境面臨不確定，世界經濟仍未擺脫金融危機影響。美國寬松政策的退出必然會對全球金融市場造成短期的沖擊，未來全球資金流動也將面臨較多不確定性；同時，新興市場國家經濟增速放緩趨勢并未明顯好轉。近期世界銀行發布報告，將2014年俄羅斯經濟增速預期從原先的3.1%下調至2.2%。

另一方面，中國的結構性失衡問題并未得到根本性改變。交通銀行首席經濟學家連平表示，多增加的社會融資大部分流入房地產及地方融資平臺，不僅對實體經濟其他領域的資金獲得形成“擠出效應”，而且對這兩個領域的宏觀調控政策也有收緊，國內投資增速就可能受到影響，進而影響中國短期經濟增速。

中國部分行業產能過剩仍然嚴重。IMF在最新發布的《中華人民共和國2012年第四條款磋商工作人員報告》中估算，中國的產能利用率已跌至60%，遠低于公認的80%合意區間。

面對這樣的困局，貨幣政策的空間卻比較小。影子銀行的過快發展帶來的金融風險仍是央行關注的重點，盡管地方政府債務的償還壓力需要更低的資金利率，但央行仍然收緊流動性閘門。

那么，面臨地方債務短期還款壓力財政是否能夠對沖經濟的下行風險？從目前的財政收支情況看，這個答案應該是肯定的。

“2014年地方政府償還債務不存在問題，”財政部財科所研究員趙全厚告訴記者，“包括償債基金、土地收入、借新還舊、展期等多種手段可以保證地方債不會出現問題，也不會對財政支出帶來多大影響。”

而2013年財政政策的實際偏緊，為2014年財政政策對沖經濟下行風險預留了較大的空間。

2013年的支出現狀會為2014年的預算編制提供參考，因為支出縮減程度超預期而沒有得到充分利用的2013年的財政支出額度，可以在2014年預算中得到充分利用。這部分支出在年初時會通過預算安排主要滲透到民生領域，雖然缺乏機動性，但也能同時兼顧短期經濟增長和中長期發展目標。

何況，各級政府部門還在繼續壓縮行政性消耗型支出，增加其他民生支出。2013年年中啟動2014年預算時，財政部明確要求中央部門和地方政府要繼續厲行節約、過“緊日子”，以2013年壓減支出后的規模為基礎，繼續從嚴控制支出，從緊編制預算。

來自陜西省“兩會”的消息顯示，2014年，陜西省級“三公”經費預算4.58億元，較2013年年初預算下降10.2%。

肖鵬指出，財政支出結構調整獲得了更大的空間。各級政府在編制預算時，可以更多地壓縮行政的消耗型支出，將財政支出向下一步工作的重心傾斜。

行政性支出對經濟增長的拉動作用弱于其他支出，甚至影響為負。龐大的行政開支無疑會擠占有限的財政收入，妨礙政府職能的發揮，不利于經濟增長。

另一方面，2014年的財政赤字規模將較2013年的實際赤字規模大幅上升。考慮到2013年較低赤字規模下，經濟預計仍能維持7.7%的增長，這為2014年財政赤字穩定經濟增長帶來較大的想象空間。

財科所對改革開放三十年的經濟增長的研究顯示，中國的財政赤字對經濟拉動效果顯著，赤字增長率變化1個單位將會帶來經濟增長率變化0.79個單位。

中金估算的2013年赤字金額僅占GDP比重1.5%左右，在此基礎上，彭文生認為，2014年財政赤字預算存在著很大的擴張空間。“如果2014年預算赤字與2013年持平，仍是1.2萬億元，那么相對于2013年最終實現的8000億-9000億元赤字規模，無論是絕對規模還是占GDP比重都將有所擴大。”

趙全厚向記者表示，2014年財政赤字率不會超過2013年的2.1%。綜合2013年GDP增長情況以及2014年增長目標設定為7.5%，財政赤字規模約為12600億元。

此外，2013年的超收部分會結轉中央預算穩定調節基金，專門用于彌補短收年份預算執行收支缺口，在必要時可對沖經濟下行風險。