公積金，為什么被異化？

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近日，有兩則消息讓飽受詬病的住房公積金再次成為輿論焦點：一則是名為《公積金，廢了吧》的“網帖”，披露了網友對于公積金繳存利息收益的測算結果：1.2萬元公積金一年僅得利息22.75元，相當于“一斤瘦肉的價錢”；另一則是檢察機關近期在偵查一起有關某地公積金中心的案件時發現，其營業部主任僅靠模仿前來貸款職工筆跡的方式，便輕松套取上千萬元。

兩則消息直接引爆了網友對于公積金多年來“窩案”不斷、百病沉疴的激憤情緒，并引發了對公積金制度的大討論。那么，公積金到底為什么被異化？現行公積金制度該不該廢？

公積金“百病纏身”

住房公積金政策的出發點是支持老百姓買房。但真正需要住房的70%繳存者，往往無法獲得公積金貸款，支持買房事實上異化成了支持高收入人群買房。

據了解，過去10年，公積金綜合收益不少，但歸屬老百姓的部分僅按1.89%的存款利率來計算，既跑不贏CPI，更跑不贏大眾理財收益率，占綜合收益絕大部分的增值收益（公積金貸款和投資國債）卻被“制度化”給了相關職能部門。

《住房公積金條例》白紙黑字寫道，公積金屬于老百姓，但實際上卻成了“扶貧口”、政府“取款機”和“小金庫”：保障房建設、大病救治、繳學費和補充“低保”……凡是政府社保欠缺的地方，好像都想指望公積金“搭把手”。此外，工資12%的最高繳納比例也形同虛設，天價公積金經常曝光，公積金成為隱性福利、第二工資；獲得公積金貸款的繳存者只占15%-30%，而大量資金卻在天天貶值。據住建部數據，截至2011年年末，余額達2.1萬億的住房公積金中接近一半“沉睡”。以北京為例，公積金余額“沉睡”比例占到四成。

作為中國內地職工基本福利之一，公積金采取個人和單位等額繳納，匯入個人賬戶，歸個人支配，發揮互助合作精神，在住房需求上實現“人人幫我、我幫人人”，這本是一項能夠融合多方利益、實現共贏的公共基金。而且在資金歸集、支取和貸款上，上有《公積金管理條例》、《公積金財務管理辦法》，下有各公積金中心設立的管理委員會。初衷雖然好，但事實上公積金卻惹來很多非議。

據悉，公積金創立于20世紀90年代住房市場化改革之前，創設的目的是為了降低住房供應向市場化轉軌的成本。之前，我國城鎮一直實行福利住房制度，住房由單位無償分配。福利住房制度下，盡管住房供給近乎免費，但分配存在苦樂不均。一方面，效益較好和掌握權力的機關、企事業單位、金融機構等獲得建房資金多，房子建得多、質量也好；另一方面，同一單位內部住房分配論資排輩，行政級別、職務和職稱高的人分的房子更好。因此，一邊是三代同堂小屋兩層床，一邊是家庭人口少卻能占大房，甚至擁有幾套房。

在計劃經濟時期，職工是一個螺絲釘，相應的住房也是生產工具，具有生產功能而非消費功能。因此，“房改”的一個任務就是剝離住房生產功能，這就需要將住房消費資金納入職工工資，這才能讓老百姓到市場上購房。創立住房公積金就是將住房消費資金納入工資的一個解決辦法，但當時為獲得改革平穩推進和基層各單位支持，以公積金過渡方式將傳統福利住房制度下住房分配苦樂不均的狀況一并沿襲了下來。也就是說，作為工資組成部分的住房消費金——公積金，其繳納標準也是按照福利住房分配標準來的，效益好和掌握權力的機關、企事業單位、金融機構，原享受到的住房福利較好，相應繳納住房公積金較高；單位內部行政級別、職務和職稱高的人，原享受住房福利較好，繳納住房公積金也較高；而繳交面僅占10%民營私營企業則一般按最低限5%比例繳納，或干脆不繳納。

公積金本質上是“房改”不徹底的遺留物，或實物福利以貨幣形式殘留。既然市場化住房當道，而住房實物福利又以貨幣形式硬生生擠進來，造成公積金在支持買房上隔靴搔癢，公積金閑置與住房困難并存。此外，公積金以原福利住房覆蓋的機關和國有企事業單位為主而建立，由于體制僵化、機關作風、內部人控制，在流動性為王的資產時代，難逃異化為幫富人買房、銀行“拉存款”公關對象、天價公積金、違法挪用、維護小團體利益的結局，最終傷害的是普通老百姓。

“婆婆”多了是麻煩

有人說，公積金功能異化與管理脫不了干系。事實上，很少有像公積金這樣，有如此多的管理部門，但誰也管不了。在國家層面，直管部門是住建部公積金司，負責公積金歸集、貸款和支取政策制定；人民銀行管理公積金存款和貸款利率制定；銀監會管理公積金貸款風險合規；財政部則管理公積金增值收益使用（如公積金中心運轉費用、建設保障房）。

而在地方，有地方政府、住建部門和公積金管理委員會。公積金中心主任有的由市領導兼任、有的由地方住建部門任命，而決定公積金具體業務管理決策的公積金管理委員會，其主任一般由主管住建系統的市領導兼任。因此，在公積金管理上，地方政府實際控制權可能更大一些。但由于公積金法律上的監管權并不在地方政府，造成事實上的監管真空，特別是圍繞市直機關和大型國企建立的、具有利益封閉特性的分支機構，難以理清的、大大小小的監管漏洞更多。

公積金改革已形成共識，但各方都試圖主導公積金改革走向或打公積金的主意，誰都不愿意放棄。如住建部希望以其下屬住房公積金司為主導，建立全國住房公積金融通中心，解決各地公積金冗余和短缺不平衡問題，為保障房建設、公積金貸款提供更多資金渠道；國家開發銀行住宅金融事業部日前已掛牌，并希望以此為契機，建立城建和棚戶區改造金融機構，在資金來源上試圖將公積金統籌；財政部和社會保障部門則從涵蓋公積金大社會保障范疇出發，希望公積金在補充社保方面積極作為；而掌握利率定價的人民銀行則希望公積金在提供充足廉價流動性、支持貨幣政策上能闖出一片天地。

值得注意的是，地方政府也害怕失去公積金控制權，公積金管委會主任一般由地方政府領導兼任，這讓公積金成為地方政府希望利用的一塊資金，特別是在謀求商業銀行貸款方面，因各商業銀行希望能夠持續從公積金獲得更多廉價存款資金，這樣“拉存款”壓力就小得多，而地方政府則希望商業銀行能支持政府項目、產業規劃和招商引資。于是，公積金便成了二者談判的籌碼。

改革何去何從？

公積金涉及1億人、余額超過2萬億，這個超級資金大盤子關系主管部門——住建部、財政部、人民銀行，更關系到地方政府、商業銀行和繳存單位利益。多方利益糾纏其中，短期內廢除公積金可能性為零。

如果改革公積金，就要從如何恢復公積金本原入手。本質上，公積金變異是其本源的變異，也就是政策性住房金融功能的缺失。十八屆三中全會《決定》提出“研究建立住宅政策性金融機構……建立公開規范的住房公積金制度”。目前，我國最缺乏的是在老百姓買房方面能提供低息、足額、長期的政策性住房金融資源。從這個角度講，應將公積金中心改造為政策性住房金融機構。

事實上，在住房短缺、住房需求增長時期，美國和日本都成立過類似政策性住房金融機構，如美國1930年代成立的儲蓄貸款協會、1970和1980年代成立的“兩房”、日本在二戰后成立的住房金融公庫等，都致力于提供長期、低成本、低首付、規模化的資金解決居民的住房需求。美國儲蓄貸款銀行1960和1970年代占據美國個人房貸份額的50%-60%，日本住房金融公庫1950-2006年間累計為1940萬戶居民建房購房提供金融支持，占據市場份額的30%。

在新型城鎮化、戶籍制度改革和外來人口繼續進入城市背景下，城鎮居民對住房金融資源需求與日俱增。即便未來居住需求基本解決了，但圍繞住房還會衍生出新的金融需求，如改善性住房需求、住房養老功能、住房抵押應急貸款等，都需發揮政策性住房金融機構的作用。在新一屆政府承諾“不新設機構”情況下，這一任務必落到公積金中心頭上。

因此，有專家建議將全國各地住房公積金中心聯網，建立全國性政策性住房金融系統，實現資金互通有無。這樣，政策性住房金融機構與國家開發銀行一起，就共同構建起了中國特色的“雙重房貸金融系統”。在這一系統中，國家開發行專項于新型城鎮化背景下政策性住房開發、棚戶區改造和城鎮基礎設施和公共服務設施建設等，涉及“住房供應端”的金融支持，而以住房公積金中心為班底建立的、全國性的政策性住房金融機構，則專注于城鎮百姓在住房購買和租賃等方面，涉及“住房需求端”金融支持。屆時，住房公積金就能真正發揮助力百姓解決住房問題的積極作用。

（文據《新民周刊》）