成都市新型城鎮(zhèn)化“梯級模式”研究

[摘要]成都市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，隨著我國新型城鎮(zhèn)化的深入實施，總結(jié)成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)驗與教訓(xùn)，以大城市帶大農(nóng)村發(fā)展，控制城市中心，以交通便利、環(huán)境優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)發(fā)達的衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)、農(nóng)集區(qū)等引領(lǐng)城鎮(zhèn)化方向，形成重點突出、錯落有致，有機疏散為目標的“梯級城鎮(zhèn)化模式”，通過頂層設(shè)計、制度固化以及實施創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)村體系。通過對梯級城鎮(zhèn)化模式的問題和困境的深入分析，根據(jù)問題的成因以及發(fā)展路徑提出了梯級城鎮(zhèn)化的改善路徑和具體對策及建議。研究結(jié)論對于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊端、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化格局、深入推動成都市新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)具有較大意義。

[關(guān)鍵詞]成都市；梯級城鎮(zhèn)化模式；新型城鎮(zhèn)化

[中圖分類號]F292[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）46-0166-02

成都市2007年經(jīng)國務(wù)院批準成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，其新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是在借鑒、吸收和消化國外先進理念，不斷總結(jié)國內(nèi)東部發(fā)達地區(qū)和中西部落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出適合自身發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐上走出了一條有別于東部發(fā)達地區(qū)和中西部其他省市的特殊模式——梯級城鎮(zhèn)化。近來成都市提出的“五大興市戰(zhàn)略”的發(fā)展思路與國務(wù)院總理李克強提出的“新型城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化”的理念相一致。“梯級城鎮(zhèn)化模式”對于成都市經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃、社會進步、民生和諧等極具意義。

1成都市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式現(xiàn)狀

2013年成都市GDP總量91089億元人民幣，人均GDP10330美元，已超過中等發(fā)達國家的人均GDP水平線。城市發(fā)展重要指標如規(guī)模以上工業(yè)增加值、全社會固定資產(chǎn)投資額、居民儲蓄存款余額、領(lǐng)事館數(shù)量、大區(qū)機構(gòu)和區(qū)域總部數(shù)量、世界500強數(shù)量、航空客貨運流量等多項重要指標均處于中西部地區(qū)前列，接近東部地區(qū)水平。戶籍人口1150萬，常駐人口已超1500萬，排名全國第四位。巨大的經(jīng)濟總量、人口規(guī)模以及宜居典范城市的口碑使成都的城鎮(zhèn)化具有較高起點。

成都是大城市帶大農(nóng)村的格局。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，在農(nóng)村戶籍制度和土地政策等改革方面較早開始地區(qū)性嘗試，而且不斷調(diào)整和創(chuàng)新。針對城鎮(zhèn)化就有多項地方法律、法規(guī)和實施細責(zé)。在頂層制度設(shè)計上從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的多樣化路徑突破，建立了較為完善的支撐體系。

與其他地區(qū)城鎮(zhèn)化存在明顯不同，成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下呈現(xiàn)出典型的“梯級城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式，層次極為豐富。不僅成都市與區(qū)域外部的跨界人口流動量很大，而且市域內(nèi)“都市核心區(qū)”、“區(qū)、市、縣行政中心”、“中小城鎮(zhèn)”、“新型農(nóng)村社區(qū)（農(nóng)集區(qū)、農(nóng)村綜合體）”以及“散居農(nóng)戶”等各節(jié)點之間的流動率很高，特別是基層向高級的流動十分頻繁。

目前，成都市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近70%，根據(jù)，已經(jīng)處于城鎮(zhèn)化增速平穩(wěn)、追求質(zhì)量的第三階段。成都市提出實施“五大興市戰(zhàn)略”，即“交通先行、產(chǎn)業(yè)升級、立城優(yōu)城、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全域開放”。明確提出以衛(wèi)星城、中小城市、縣域中心以及重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)，將承擔(dān)起就近、就地城鎮(zhèn)化的責(zé)任，吸引人口和產(chǎn)業(yè)從中心城向衛(wèi)星城流動。

2成都市梯級城鎮(zhèn)化存在的問題

21梯級城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸

成都市梯級城鎮(zhèn)化模式存在較多問題，最主要的問題是區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡。基層（中心城、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村）4級公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施配套差距很大，給后續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展增加了難度。此外，我國長期施行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并未徹底消除，成都城鎮(zhèn)化率雖然較高，但是以流動人口的職業(yè)城鎮(zhèn)化為主，戶籍城鎮(zhèn)化率滯后嚴重。農(nóng)村居民不僅無法享有一般城鎮(zhèn)戶口擁有的公共服務(wù)待遇，與中心城區(qū)戶籍居民相比公共資源占有更是相去甚遠。戶籍城鎮(zhèn)化落后于職業(yè)城鎮(zhèn)化，也滯后于工業(yè)化進程，農(nóng)村人口向市民轉(zhuǎn)移受到政策、資源的極大限制。隨著成都市城鎮(zhèn)化深入，條件較好的縣域中心、重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)以及農(nóng)村社區(qū)已完成改造，后續(xù)待改造項目條件越來越差，土地集約效率遞減，基礎(chǔ)設(shè)施條件以及農(nóng)民文化觀念和意識的欠缺都給未來城鎮(zhèn)化的實施帶來巨大挑戰(zhàn)。

22區(qū)域內(nèi)外人口流動問題

根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，成都市外來人口總體上呈現(xiàn)正流入形態(tài)，流入數(shù)據(jù)在中西部遙遙領(lǐng)先。特別是針對西北地區(qū)、東北、西南地區(qū)以及四川省內(nèi)各地市州的人才、資金等形成很強的集化效應(yīng)，東部、華南地區(qū)等外省市向成都流動的中高端的人口也在逐步增加。

但是區(qū)域外部向市域范圍內(nèi)的流動存在人才層次嚴重失衡的問題，經(jīng)濟社會發(fā)展急需的高水平人才不足，高端專業(yè)人才供給不足，復(fù)合型人才短缺。另外近年來隨著“產(chǎn)業(yè)西進”加快，資本密集型、勞動密集型等沿海企業(yè)的進入，成都市對高技能型熟練技工缺口更大。

除高端人才缺乏外，還存在大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)問題。成都市對本地人才的吸引力較強，畢業(yè)后就地發(fā)展意愿較高，但是畢業(yè)后首份工作起薪較低、收入增長乏力、中高端行業(yè)和崗位缺乏、升遷機會缺乏等都影響學(xué)生的本地就業(yè)意愿。

23區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化發(fā)展問題

（1）都市核心區(qū)（中心城區(qū)）。由于城市地理環(huán)境及歷史發(fā)展的原因，成都市呈現(xiàn)典型的單中心“攤大餅”聚集發(fā)展格局。市中心城區(qū)人口已達550萬，人口密度超過14萬人/平方公里。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與用地規(guī)劃、人口增長等矛盾十分突出，資源承載力和人口容納力已經(jīng)達到極限，生活環(huán)境和品質(zhì)面臨挑戰(zhàn)，城市病嚴重。投資的邊際效應(yīng)開始出現(xiàn)，投入/產(chǎn)出效率降低。城市基本公共服務(wù)分布不均，市級公共服務(wù)功能過于集中在中心城區(qū)。基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，基本公共服務(wù)配套不全，社區(qū)綜合體建設(shè)滯后，舊城改造推進日益艱難。

（2）衛(wèi)星城與縣域中心。除中心城區(qū)城市病嚴重外，本應(yīng)承載中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移的區(qū)縣中心卻普遍存在人口規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)聚集功能不強、基礎(chǔ)設(shè)施配套缺乏等問題，難以承擔(dān)中心城的功能、產(chǎn)業(yè)和人口的疏解。而且，由于我國政府行政主導(dǎo)體制權(quán)力過于集中，因此，以非市場方式產(chǎn)生的資源分配存在明顯的不合理和不平衡。造成區(qū)縣過于依賴于政府的資源分配，自身能動性不強，區(qū)域間存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和惡性競爭的現(xiàn)象，市場的自由流動性會導(dǎo)致資源配置出現(xiàn)傾斜。在政府為避免惡性競爭的引導(dǎo)下，各區(qū)縣之間在產(chǎn)業(yè)投入上的差距逐漸化成產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的差距。

縣域經(jīng)濟，特別是三圈層縣城受制于資源情況、交通瓶頸、產(chǎn)業(yè)鏈完整度等限制，發(fā)展緩慢，步履蹣跚，以戶籍城鎮(zhèn)化來引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進程發(fā)展緩慢，社會資本吸引力很低，郊區(qū)縣圈層并未完全融入成都市發(fā)展，無法形成城市延伸功能區(qū)。

（3）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村經(jīng)濟發(fā)展。成都市小城鎮(zhèn)普遍具有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，同時在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面也具有一定規(guī)模，基礎(chǔ)較好。但由于人口密度偏低、基礎(chǔ)設(shè)施條件差，散居農(nóng)民不愿意選擇在此就業(yè)，寧愿選擇大城市務(wù)工。產(chǎn)業(yè)無法聚集，產(chǎn)業(yè)特色不突出，就無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟所必需的規(guī)模效應(yīng)，并形成死循環(huán)。

以旅游資源為重點的小城鎮(zhèn)之間存在同質(zhì)化現(xiàn)象，特別是旅游產(chǎn)品的同質(zhì)化，以農(nóng)家休閑游等為主的資源發(fā)展已經(jīng)到了一個瓶頸。缺乏完善的管理體系和人員，競爭產(chǎn)品和服務(wù)沒有突出的特色，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源和旅游產(chǎn)品及服務(wù)缺乏創(chuàng)新，旅游產(chǎn)品季節(jié)性突出，觀念陳舊，娛樂缺乏新意。

在新農(nóng)村社區(qū)（農(nóng)集區(qū)）的發(fā)展上，前期資源條件較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的一些農(nóng)村社區(qū)存在運營管理上的問題。伴隨產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)園區(qū)化、交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的被拆遷化的被上樓、被城鎮(zhèn)化以及補償不平衡導(dǎo)致的比較差異而產(chǎn)生的矛盾較為突出，這為農(nóng)村社區(qū)（農(nóng)集區(qū)）乃至小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展埋下了最大的隱患。

3成都市梯級城鎮(zhèn)化發(fā)展對策及建議

31中心城區(qū)集化效應(yīng)與升級

（1）總體對策及建議。梯級城鎮(zhèn)化模式以非中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集形成人口聚集，推動成都從“攤大餅”向組團發(fā)展轉(zhuǎn)變，由單中心向多中心、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。嚴控中心城區(qū)人口規(guī)模，規(guī)定城市增長邊界，建立以中心城區(qū)、天府新區(qū)、衛(wèi)星城、縣、鎮(zhèn)、村的垂直城鎮(zhèn)系統(tǒng)。建立除中心城區(qū)外的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。本著自愿集中和轉(zhuǎn)移的原則解決農(nóng)民戶籍城市化問題。全面放開衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)的落戶限制條件，鼓勵失地或已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民入戶城鎮(zhèn)，推進集中居住，鼓勵就地城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)對中心城區(qū)人口的分流。

以土地制度改革、戶籍制度改革、財稅工具創(chuàng)新、融資模式創(chuàng)新對成都市梯級城鎮(zhèn)化注入新的增長動力。探索新的城鎮(zhèn)化投融資機制，政府投入為主，社會投入為輔。積極爭取試行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗的新辦法，如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、宅基地轉(zhuǎn)移制度，超標準宅基地處置辦法并加以推廣。

（2）都市核心區(qū)。中心城區(qū)是推進梯級城鎮(zhèn)化的引擎，遵循增量規(guī)劃轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃的思路，降密度，優(yōu)化空間布局。加強區(qū)域間協(xié)同化，擴大溢出效應(yīng)，避免出現(xiàn)城市周邊貧困帶現(xiàn)象。中心城區(qū)提高集化效率，提高土地單位貢獻率，避免低技術(shù)、高污染、高耗能的落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。以“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略，推進舊城改造，進一步提升城市首位度，形成雙核共興的中心城市格局。遵循整舊如舊的原則保護歷史遺存歷史文化街區(qū)、特色風(fēng)貌區(qū)、文化特色建筑，延伸城市記憶。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與擴大投資相結(jié)合，提供載體發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，特別加大新興潛力產(chǎn)業(yè)的扶持和培養(yǎng)。

（3）衛(wèi)星城與縣域中心。提高衛(wèi)星城和縣域中心的建設(shè)標準，吸引人口流入和產(chǎn)業(yè)聚集。通過改善交通條件來促進衛(wèi)星城發(fā)展，逐步分流產(chǎn)業(yè)和人口。以公交化、通勤化原則優(yōu)化優(yōu)化已建、在建的城際快速鐵路等軌道交通體系，提高運行效率。快速路、環(huán)線高速公路和軌道交通與城市地鐵網(wǎng)、快速路網(wǎng)、公交網(wǎng)形成聯(lián)動，從根本上改變中心城區(qū)與二三圈層的交通聯(lián)系。

推進衛(wèi)星城與中心城區(qū)市級公共服務(wù)一體化，重點解決未來區(qū)域內(nèi)人口快速增長與教育資源，文化設(shè)施、產(chǎn)業(yè)資源、交通增量之間的巨大矛盾。衛(wèi)星城確立不同支柱產(chǎn)業(yè)形成錯位競爭，推動研發(fā)機構(gòu)進駐，構(gòu)建科研平臺、實踐基地為衛(wèi)星城工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)等提供支持。

（4）小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要中間梯度，也是鎮(zhèn)域向小城市升級進一步容納中心城區(qū)人口的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)國家重點鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展要求進一步完善成都市小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，以“四態(tài)融合”為基本要求，從一般鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)向重點鎮(zhèn)（市級、國家級）逐級突破，不斷培育優(yōu)化升級。

加大對資金支持，強化基礎(chǔ)設(shè)施，配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善優(yōu)化公共服務(wù)，突出特色鮮明的旅游資源，在現(xiàn)代化工業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭項目上培育新的增長點，發(fā)揮龍頭作用。對旅游項目的產(chǎn)品生命周期再創(chuàng)新，解決旅游發(fā)展同質(zhì)化和季節(jié)性等突出問題。從現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的角度打造如商貿(mào)、物流等新型產(chǎn)業(yè)特色小城鎮(zhèn)。

（5）新農(nóng)村社區(qū)。進一步完善新農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，推動社區(qū)自治體系的完善。通過政府宣傳引導(dǎo)和模范小區(qū)示范作用，加快完成物業(yè)管理費用由縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政全額投入向社會物業(yè)管理自組織、自承擔(dān)的推動。注重前期規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施配套和物業(yè)管理制度以城市現(xiàn)代化社區(qū)為標準，將村黨支部、村民自治社區(qū)管委會等管理體系發(fā)展完善。充分融入被改造農(nóng)民意愿，注重個性化需求，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、依托旅游資源，綜合考慮集約化改造與節(jié)約成本之間的平衡。

4結(jié)論

隨著成都市城鎮(zhèn)化進程的深入，城鎮(zhèn)化已經(jīng)從低層次的追求數(shù)量變化轉(zhuǎn)為追求城鎮(zhèn)化質(zhì)量的上升，梯級城鎮(zhèn)化正是實現(xiàn)以人為本的“高效率、高質(zhì)量”新型城鎮(zhèn)化的最佳模式。通過合理規(guī)劃城鄉(xiāng)區(qū)域間的合理空間布局和產(chǎn)業(yè)分工，梯級式疏散人口，將城市與郊區(qū)、中心與外圍連成一體，以徹底治理“城市病”，改造和升級中心城區(qū)環(huán)境，重點提升非中心城區(qū)的人口增長，最大限度地消除人口聚集所產(chǎn)生的外部負效應(yīng)。通過以人為本的梯級城鎮(zhèn)化模式，使成都成為我國特大型城市城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新發(fā)展的樣板。

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