地方政府債務問題研究

[摘要]在以經濟發展為中心指揮棒的引導下，我國各級地方政府為了快速發展經濟，破解資金層面瓶頸，紛紛建立地方融資平臺，大肆舉債。由此導致地方政府債務高企，放大了整個國家主權信用風險，面對越來越龐大的地方政府債務以及由此帶來的債務風險，如何采取有效措施來化解的地方政府債務問題，這成為未來我國發展中必須要解決好的一個重要課題。本文對于地方政府債務問題進行了全面梳理分析，探討了地方政府債務風險，深入挽救分析了地方政府債務問題的具體成因，并在此基礎之上，結合我國的實際情況，探討了地方政府債務問題的化解策略。

[關鍵詞]地方政府；債務風險；成因；策略

[中圖分類號]F8125[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）46-0019-02

2008年美國爆發的次貸危機以及2011年歐洲爆發的歐債危機給我國大規模舉債發展的模式敲響了警鐘，而2013年三大國際評級機構對于我國主權信用等級下調更是使得地方政府債務危機問題進一步升溫，引起了社會的廣泛關注以及討論。潛在的地方政府債務危機已經引起了國家的高度重視，盡快規范地方政府舉債行為，化解債務風險成為國家未來發展中的一項重要工作。

1我國地方政府債務問題

11債務規模巨大

從債務規模來看，根據審計署的調查報告顯示，截止到2013年年底，我國各級地方政府債務余額在1789萬億元人民幣，約占到同期GDP的30%，而2013年全面財政收入在129萬億元，債務規模約為15年的財政收入，相當于人均負債12萬元。而這一統計數據很多學者認為比較保守，如果算上國有企業、高等學校、信托機構等負債，這一數據很有可能要遠遠超過20萬億元人民幣，龐大的債務規模對于地方政府的還債能力是一個巨大的考驗。目前我國債務占GDP的比重已經明顯超過了國際警戒線，如果不能夠遏制債務規模快速上漲的勢頭，爆發債務危機的風險將會大大增加。

12債務結構不夠合理

債務結構不夠合理也是目前我國地方政府債務存在的典型問題，從地方政府債務構成情況來看，銀行貸款是我國地方政府債務主要模式，這一比例占到全部債務總額的80%以上，個別地區甚至高達100%，除此之外還有債券、信托等。從債務周期來看，還債周期比較集中，超過30%的債務都要在2018年前還清，而2014年需要償還的債務的高達24萬億元，地方政府未來幾年債務壓力巨大。從債務風險區域來看，中西部地區的債務風險要遠遠高于東部發達地區，其償債意愿以及能力也相對較低。

13債務平臺管理混亂

我國地方政府債務平臺管理混亂，雖然國家《預算法》不允許地方政府舉債，但是很多地方政府依然采取各種間接隱蔽的方式進行舉債，例如通過委托方式、通過擔保方式、建設融資平臺等。對于地方政府債務平臺的管理，國家沒有出臺相關的法律規范以及監督制度，結果導致對于地方政府債務規模沒有一個準確統計，不同統計口徑相差較大，也沒有措施來對與地方政府債務績效進行評價，沒有風險預警以及監控機制，債務平臺信息不透明。

14債務償還能力不高

地方政府償債能力不高是地方政府債務問題的根源，無論地方政府債務規模多大，只要能夠按時還債，自然不會發生債務危機，而當前關鍵的問題是我國地方政府在償債能力方面存在很大不足。地方政府的收入來源基本上就是財政收入、賣地收入等，隨著經濟增速放緩，財政收入增收的空間有限，而土地這些年也基本上被地方政府賣光，所以說政府在償債能力方面呈現出遞減的趨勢。

2我國地方政府債務風險

21阻礙發展方式轉變

我國粗放式經濟發展模式所帶來的環境污染、資源消耗、結構失衡等問題越來越嚴重，這意味著粗放經濟發展模式的不可持續性，在這種情況下，發展方式轉變是我國經濟發展的重要課題。但是地方政府因為有著巨大的債務壓力，在創新不能夠成為政府經濟增長引擎的情況下，必然還會嚴重依賴于粗放的經濟發展模式來擴大稅收，從這一角度來講，地方政府債務將會嚴重阻礙我國的經濟發展方式的順利轉變。

22拉大居民收入差距

收入差距的不斷擴大是目前我國經濟社會發展中一個重要問題，收入差距擴大對于社會所帶來的危害非常大，政府在收入再分配發揮著主導作用，政府再分配可以減少居民收入差距。但是在債務壓力下，政府就會有強烈的動機擴大收入，從而出現與民爭利情況，事實上我國宏觀稅負在40%以上就充分說明了這一問題。為了還債政府在收入再分配方面的作用被削弱，這會進一步拉大居民收入差距，從而對于社會和諧以及社會穩定帶來不利影響。

23擠占私人投資份額

在社會總投資一定的情況下，政府投資增加必然會對私人投資產生擠占作用，私人投資以及政府投資之間存在一個此消彼長的關系。在市場經濟環境中，政府投資效率要遠遠低于私人投資，政府大量舉債進行一些項目的投資建設，必然會出現效率不高的情況，尤其是在政府地進入一些非公共產品領域進行投資的時候。

24帶來金融體系風險

目前我國地方政府的債權人以金融機構為主，政府大部分資金都來源于銀行，政府利用自身信用土地進行債務擔保，而在房地產發展空間有限的情況下，地方政府土地擔保效力已出現了下降，大規模的政府債務違約將會直接將我國整個銀行業拖垮，從而帶來巨大的金融風險。

3我國地方政府債務問題成因

31財稅體制不合理

財稅體制的不合理是目前我國地方政府債務問題的主要原因，1994年我國實施分稅制改革，財政收入在中央政府及地方政府進行重新分配，中央政府的財權進一步集中，財政收入增加的同時，事權有所減少，而地方政府在財政收入比例下降的同時，事權有所增加。導致地方政府出現了嚴重的事權與財權的不對稱問題，不僅收入下降，而且支出增加，在這種情況下，地方政府選擇了舉債來彌補收支之間的缺口，從而形成了大量的負債。

32預算約束不到位

盡管地方政府每年都有財政預算以及決算，但是預算并沒有起到剛性的約束作用，地方政府一旦出現財政危機，中央政府不會做坐視不管，正是在這種預期下，地方政府舉債少了一層顧慮，導致地方政府出現了舉債沖動。此外我國金融機構大部分都是國有控股，地方政府與這些金融機構有著千絲萬縷的聯系，由于地方政府以自己的信用作為擔保，因此在給地方政府貸款的時候，一般都會放松審查條件，導致政府比較容易獲得貸款，這實質上是對于預算約束是一個削弱。

33發展理念有偏差

在目前經濟發展為中心的基本方針下，地方政府在發展理念層面出現了偏差，片面地將發展中心放在經濟上，為了能夠持續的以投資拉動地方經濟的快速發展，各級地方政府紛紛舉債，投資一些大項目，應對上級政府的考核。在這種發展理念下，地方政府往往不顧本地區的實際財政狀況，大肆舉債建設一些面子工程，這些工程項目本身投資巨大，回收周期比較長，這就會給地方政府債務危機的爆發埋下隱患。

34債務制度不健全

債務制度不健全也是目前我國地方政府債務問題的重要成因，目前國家并沒有出臺專門的地方政府債務管理制度，而各級地方政府在舉債沖動下，也不會去進行債務制度的設計，結果就使得地方政府債務處于一個失控的狀態。地方政府目前債務有從顯性向隱性轉變的發展趨勢，政府債務主要在銀行間的托管市場，債務結構、品種等都不夠規范，這些都是地方政府債務危機的重要誘因。

4我國地方政府債務問題化解策略探討

41規范地方融資平臺

針對地方政府融資平臺管理混亂問題，國家要建立健全融資平臺的監管機構以及監管制度，規范統一地方政府債務統計口徑、建立信用評價體系，定期對地方政府債務情況進行摸底清查。同時要充分利用市場機制，賦予地方政府適當的舉債權限，利用市場機制來規范地方政府債務融資行為，提升債務平臺透明度以及市場化。

42建立債務預警機制

我國要盡快出臺債務風險預警機制，引入精算模型來分析地方政府最大舉債規模，同時根據地方政府還債能力來進行債務結構調整，設置債務規模、結構等各種預警指標，強化預警指標的硬性約束作用，一旦出現地方政府債務超過預警指標，必須要堅決叫停，同時根據預警指標來評價風險大小，并制定相應的解決對策。

43轉變政府考核方式

在政府考核模式方面，要盡快轉變現有經濟為中心的考核模式，避免地方政府的投資沖動，甚至可以將地方債務規模、償債能力以及資金使用效率納入考核范圍，對于地方債務過高以及資金使用效率不高的地方政府官員給予責任追究，在負強化激勵下有利于地方政府控制債務規模，減少負債，降低政府債務危機風險。

44進行財稅體制改革

分稅制改革在我國經濟社會發展方面發揮了積極作用，但是隨著時代的發展，對于分稅制改革的呼聲越來越高。在地方政府債務危機的化解方面，需要通過財稅體制改革來實現地方政府財權以及事權之間的一致，教育、醫療、衛生等社會保障投入由中央政府負責，中央政府要提升地方政府在財政收入中的比重。同時要建立完善的轉移支付制度，充分發揮中央政府在地方政府財政余缺調劑方面的作用。

辯證來看，地方政府舉債對于地區經濟社會的發展起到了階段的推動作用，但是過高的債務對于地方政府未來的持續發展潛力是一個投資，對于整個國家的和諧穩定也是一個潛在隱患。這就要求地方政府要根據自身發展需要以及還債能力，合理確定債務額度，確保債務規模適度、債務結構合理。同時國家還需要加強對地方融資平臺的規范管理、轉變考核模式、變革財稅體制，從而為地方政府債務問題的解決創造更好的條件。

參考文獻：

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