我國保障性住房可持續金融創新模式研究

[摘要]保障性住房關乎民生，是我國當前房地產建設中不可忽視的一個問題。在取得一系列的成果之余，也存在一定的問題。其中保障房融資是阻礙我國保障性住房建設的最大障礙。傳統的保障房融資模式主要依靠政府財政撥款以及銀行等金融機構貸款，缺乏可持續性。因此本文提出要建立一個可持續性的保障房融資模式，充分發揮市場機制的作用，引導民間資本投入保障房建設，以期為我國保障性住房的可持續性建設提供優化路徑。

[關鍵詞]保障房；可持續；市場機制；金融創新

[中圖分類號]F2933[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）46-0104-04

1問題的提出

2013年我國城鎮化率達到5337%，處于快速發展時期。大量農村人口進入城市，帶來經濟飛速發展的同時，也滋生出一系列的問題。面對房價不斷上漲的壓力，一些中低收入人群無力購房。而保障房在改善我國住房供給結構的主要作用就是分流部分住房需求，緩解部分低收入者的住房壓力，抑制房價的快速上行。因此，保障性住房對于平抑房價、提高中低收入家庭住房需求的意義不言而喻。“十二五”期間，國家提出了五年新建3600萬套保障房的目標，其中，2010—2011年開工建設1000萬套保障房，2011—2012年新開工建設1000萬套，2013—2015年開工建設1600萬套，到2015年年末，我國保障性住房覆蓋率達到20%左右。預計投資資金大約5萬億元，平均每年需要1萬億元的資金投資保障房的建設。

5年3600萬套保障房的目標需要大量的土地和資金。5萬億元的保障房建設資金中，財政投入占20%左右，貸款占50%，其他資金來源占10%左右，還有10%～20%的資金缺口。由于土地供應主要由政府劃撥提供，因此能夠保障。但是保障性住房準公共產品的性質了決定了其營利性不強，經濟效益不明顯，不能完全依靠市場的手段進行保障房的建設，必須要有政府的干預。目前保障房建設的資金來源主要分為兩大塊：財政資金和銀行貸款。而從《關于做好2013年城鎮保障性安居工程財政資金籌措等相關工作的通知》中，我們可以清楚地看到，用于保障房建設的財政資金主要有公共預算、住房公積金增值收益、土地出讓金收益等，資金來源渠道比較單一，無法滿足保障房巨大的資金需求。因此，如何在明確政府職責的基礎上，創新保障房的融資模式，多渠道籌集資金，為保障房的建設提供可持續性的資金來源是當前亟待解決的問題。

2我國保障性住房建設的基本融資模式及存在的問題

21財政資金

2008年以前，我國一直在推行市場化的模式解決住房問題，忽略了政府在保障房建設中的職責。金融危機使政府意識到保障房在促增長保民生中的重要作用，通過加大中央預算資金配套地方財政資金對保障房進行投資建設。2009年，中央財政保障性住房支出551億元，比2008年增長2027%。2010年，中央財政保障性安居工程支出765億元，增長389%。2011年，中央財政保障性安居工程支出1511億元，比上年增長986%，加上通過以前年度結轉資金安排的280億元，共支出1791億元。國家各項政策措施的出臺和落實，推動了保障性安居工程建設的快速發展。2012年，保障性安居工程支出達到2254億元。2013年，在保障性安居工程任務減少297%的情況下，當年中央安排用于保障性安居工程的補助資金達到2003億元，同比減少251億元，下降111%。

按照財政部公布的報告，2010年全國國有土地使用權出讓收入為291萬億元，安排支出總額為27萬億元，其中包括征地補償、拆遷補償等成本性支出為133萬億元，用于城市建設的支出為075萬億元，而用于廉租房等保障性住房建設的資金僅為46362億元，占土地總收入的比例僅為159%，遠遠沒有達到最低10%的標準要求。同時，由于土地出讓金屬于預算外收入，地方政府有很大的自由操作空間，而且對于“土地凈收益的10%用于保障性住房項目”的政策也不明朗，“凈收益”往往被地方政府自行解釋，以大部分土地出讓金用于保障房建設為推托，降低保障房資金投入，使得土地出讓金用于保障房建設的難度加大。

23住房公積金

除了土地出讓金，住房公積金也是目前我國保障性住房重要的資金來源渠道之一。2011年財政部、住建部聯合發布《關于切實落實保障性安居工程資金加快預算執行進度的通知》中指出，可將50%以內的住房公積金結余資金，用于貸款定向支持經濟適用住房、列入保障性住房規劃的城市棚戶區改造項目安置用房、特大城市政府投資的公共租賃住房建設，其中用于政府投資的公共租賃住房建設貸款規模要適當控制，每年應返款額不得高于上年度公積金增值凈收益。同時，公積金增值收益的10%用于保障性住房建設。

以上海市為例，2011年上海市成為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設的試點城市，當年住房公積金貸款發放金額為27157億元，其中用于保障性住房項目貸款發放金額652億元，僅占公積金貸款總額的24%。2012年上海市住房公積金個人貸款發放金額為41038億元，保障性住房項目貸款累積為3032億元，占公積金貸款總額的69%。2013年上海市公積金貸款發放額達到66384億元，其中個人貸款為61456億元，保障房建設項目貸款4928億元，占到公積金貸款總額的74%，占國家批準本市住房公積金支持保障性住房建設項目貸款計劃的66%，是上海市保障性住房項目重要的資金來源。

但是，住房公積金用于保障房建設從實施之初起就飽受爭議。首先，目前國家沒有明確的政策規定住房公積金可以直接用于保障房的投資建設。對于國家出臺的公積金支持保障房建設，也只能是向政府投資的保障房項目發放公積金貸款，屬于間接投資行為，不能直接用于投資保障房。其次，住房公積金直接投資保障房建設會存在資金安全性和流動性風險問題。我國從1994年在全國推行住房公積金制度開始，采用強制性手段要求單位及其職工繳納住房公積金，解決職工住房問題，在一定程度上帶有社會福利的性質。因此，以往對于住房公積金的投資必須是安全性較高的銀行存款和國債，而對于保障房建設的投資，存在資金回收期長、項目能否正收益的問題，因此存在住房公積金使用安全隱患。最后，住房公積金增值收益用于保障房建設缺乏連續性和有效性。由于住房公積金使用一次以后需要長時間的累積才能形成一定的規模，而保障房建設資金需求每年都在長，公積金增長速度不及保障房資金建設需求速度，缺乏連續性。

24金融機構貸款

在保障房建設中，盡管政府出資一部分的資金，但主要是以直接補貼為主，占保障房建設投資的30%，其余的70%主要來自銀行等金融機構的貸款，主要表現為政策性貸款和銀團貸款等方式，并且以中長期貸款為主，緩解了一部分政府用于保障房建設的財政資金壓力。據中國人民銀行數據顯示，2011年，保障性住房開發貸款額為3499億元，全年累計增加1751億元，占同期房地產開發貸款數量的501%。

整個“十二五”期間，3600萬套保障房建設所需資金達到5萬億元，而其中3萬億元需要保障房開發企業自行籌集或是依靠銀行貸款。在銀行貸款支持保障性住房建設方面，政策性銀行占據較大的份額，但是政策性銀行能夠提供的貸款非常有限，過度依賴會加劇政策性銀行的系統性風險。而且融資集中于銀行貸款很容易受政策的影響，不利于保障房建設長久穩定的建設。

同時，由于最近兩年銀行貸款額度偏緊，對于保障性住房來說，銀行會優先考慮貸款給利益更大一點的商品房，保障性住房一般得不到銀行的青睞，貸款比較難，主要體現在抵押擔保的環節。按照國家的規定，銀行貸款是需要房產或土地進行抵押的，但是公租房和廉租房是不能用來抵押的，而且政府手中的土地有限，很難滿足銀行對保障性住房貸款的要求。

3我國保障房可持續金融創新的幾種模式及建議

目前我國保障性住房資金來源方面，中央和地方財政仍然起著中流砥柱的作用，融資渠道單一。為解決現階段保障房融資困難問題，緩解政府財政資金壓力，政府應該處理好在保障房建設中的作用，引入更多的市場機制，吸引更多的民間資本投入保障房的建設當中。

31培育多元化市場融資主體，引入政府引導基金

我國傳統的保障房投融資模式的實質是政府投融資，政府幾乎是單一的投融資主體，其弊端是受政府財力和可提供的信用程度限制的影響，不利于政府職能轉變，財政資金使用效能低。巨額的政府性融資和負債也給未來的財政帶來相當大的風險和壓力，反而會制約發展速度，喪失可以更快發展的機遇。通過摒棄傳統的投融資模式，推進市場化的投融資體制，培育多元化投融資主體，多方參與建設，多方參與運營，不僅有效解決目前保障房建設中財力短缺的問題，還有利于促進國有經濟布局的戰略性調整。通過投資主體多元化改造，可以吸納相當數量的社會資本，進一步擴大保障房融資規模和渠道。因此，建議引入地方政府引導基金，通過引導基金撬動廣泛的社會資本，用以支持保障性住房和重大基礎項目建設，推動地方保障房和基礎設施建設順利開展，促進經濟社會協調發展。[4]

政府的引導基金有利于加快本地區保障房建設步伐，完成年度保障房建設硬指標的同時，借力社會資金，破解保障房建設融資困局。政府通過延緩保障房建設的巨大資金缺口，利用自身的信用擔保，引導社會資金投資保障房建設，社會資金優先獲得高于同期銀行存款利率，并且在政府的擔保支持下，社會資金的安全性得以保證。同時，政府還可以獲取一定的基金份額收益。保障房開發建設的市場化程度越高，保障條款和資金來源越加規范，政府引導基金便可以更加充分地解決保障房項目融資資金缺口的問題。在此過程中，政府逐漸縮小其管控權限，充分發揮市場機制，允許更多的市場主體協助政府運作，這不僅保障了民生，改善了基礎設施建設，而且還化解了政府的負擔。

32轉BT模式為新型IBT一體模式

傳統的BT模式是“建筑（Build）—轉移（Transfer）”的簡稱，是指承包商（建筑企業）與政府（項目業主）簽訂保障房建設的相關協議，由承包商進行項目建設全部資金的籌措，并進行施工建設，在竣工驗收移交之后，政府按照所簽訂的協議向承包商支付建設投資價款和一定比例的投資收益的一種項目融資模式。目前公益性社會項目和非營利性的城市公共基礎設施項目有些嘗試采用BT融資模式，BT融資模式這種以各參與方的“共贏”為合作理念的現代融資與實施模式在一定程度上有效地吸引了社會投資方參與建設，從而緩解政府財政壓力，實現多元化投資，確保項目的建設管理效率和工程質量。

但是傳統的BT融資模式存在以下缺陷和不足。第一，在傳統的BT融資模式中，政府雖然達到了延期支付的效果，但實際上是政府的隱形負債，只是把當期負債遠期化。這是因為傳統BT融資模式吸引了社會資本和民間資本參與到保障房建設中，而在保障房建設完成并移交后，政府需要在約定的時間內對保障房進行回購，而保障房建設周期一般為2～3年，那么政府利用民間資本的時間較短，在保障房建成移交之后，社會資本和民間資本立即退出保障房項目，此時政府面臨巨大的資金籌集困難。第二，項目前期資金籌集困難。BT融資模式要求建筑企業自己進行項目全部資金的籌措并建設，這就對建筑企業資金實力要求高，使得許多中小型的建筑企業不能參與到保障房建設中，出現了大型房企壟斷保障房建設市場的局面，沒能真正實現投融資主體的多元化和市場化，有意愿的社會資本和民間資本被擋在了外面。第三，后期資金的流動性差。保障房的建設，建筑企業面臨政府違約風險，多數的保障房建設政府支付不能及時、全數到位，而資金流通狀況對于建筑企業的可持續發展有著重要的影響，前期支付的資金在建成之后不能及時回籠，導致建筑企業面臨資金鏈斷裂甚至破產危機。[5]

基于BT模式在保障房建設融資中的優劣勢，通過對BT融資過程中各方面臨問題的分析，本文提出了一種新型的引入第三方（保障房平臺基金）的融資模式——IBT（“投資—建設—移交”）融資模式，通過第三方的中介作用解決傳統BT融資模式面臨的問題。IBT融資模式即項目業主（政府方）作為項目發起人和采購人，負責項目的審批、勘察、設計、監理的確認和委托；項目投資建設人（合作方+基金）出資組建項目公司，按合同約定負責項目投資、融資、建設和管理；項目公司按約定建設項目（委托施工總承包方負責項目建設），項目完工后移交至項目業主（政府方），項目業主按合同約定向項目公司支付回購款。

由合作的專業基金管理公司作為基金管理人，發起設立由專業基金管理公司、政府認購平臺基金、總包認購平臺基金、社會資金四方組成的保障房平臺基金，并增資保障房項目公司，解決項目所需30%部分的資本金，其余70%部分通過銀行項目貸款解決。項目完工后，項目公司將項目移交給項目業主（地方政府），項目業主（地方政府）向項目公司支付回購價款。項目公司通過根據基金到期還本時間，以減資的方式實現基金的退出，基金按約定固定收益分配，剩余收益分配至地方子公司。

IBT新型融資模式運作流程圖

33建立統一的住房保障擔保平臺

由于擔保機制的不健全，保障房投資主體和保障對象在銀行開發建設貸款和住房消費貸款中存在一定困難。銀行作為一個市場主體，實行的是市場化、商業化的運作，政府不應用行政命令的方式要求它們發放利率優惠的住房保障政策性貸款。因此，政府應建立一個統一的住房保障建設與消費的擔保平臺，為住房保障投資主體和保障對象在向銀行申請貸款時提供信用擔保。

我們建議在地方政府的土地出讓收入中拿出一定比例的資金，用來建立保障房開發和消費的政府擔保平臺，專款專用地支持住房保障建設與消費。其中1%用以組建保障房的開發擔保平臺，另1%用以組建保障房的消費支撐平臺。前者主要是為住房保障的供給面提供支撐，它的職能是建立一個保障房開發擔保的專項資金來源，為參與保障房建設的開發商在向銀行申請貸款時提供綜合擔保。針對大部分商業銀行都會優先考慮風險問題的事實，為住房保障建設提供一個政府層面的機構擔保，降低了商業銀行發放住房保障開發貸款的風險，使銀行更愿意對其進行放貸，并且能夠提供更優惠的貸款利率、更優厚的貸款條件。這樣一來，通過市場化的方式對商業銀行進行激勵，可以為保障性住房的供給面提供有力支撐。相應地，第二個平臺主要是為住房保障的需求面提供支撐，專門為購買保障房的中低收入家庭提供住房貸款的政府擔保，這個我們可以借鑒美國退伍軍人協會的模式。該協會的住房貸款制度規定：每位軍人退伍后，都可以向政府申請住房貸款，國家可為每人提供6萬美元的住房貸款擔保，保額為24萬美元，這筆錢可以保證他們買到普通中等住房。用類似的方法，我們成立的這一地方機構可以為弱勢群體在向銀行申請住房貸款時提供擔保，這樣能夠大大改善弱勢群體的信用狀況，降低銀行對其發放住房貸款的風險，降低了弱勢群體住房貸款的門檻，使他們能夠以更低的首付比例，更優惠的貸款利率，更長的還款期限獲得貸款。對于特殊的群體，政府還可以對其進行利率補貼。

對于保障房的擔保平臺，我們還可以引入差別化的擔保機制。對保障房購買者提供相應的階層擔保，按照行業、區域、職業等進行不同程度的保證，對符合政府政策導向的行為群體進行更大力度的擔保，比如對嚴格遵守“計劃生育”政策的家庭給予住房保障消費擔保，對違背政策發生超生行為的家庭就不能提供保證。對于保障房投資主體而言，對開發符合政府鼓勵的產品類型的開發商，政府可以對它的撥款速度和擔保金額都優先安排考慮。

參考文獻：

[1]呂燕，劉振強保障性住房融資面臨的問題及應對[J].社會發展，2012（9）：58-59

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[5]高小慧，任旭基于BT模式的保障房融資模式分析與創新探索[J].工程管理學報，2012（4）：38-39