公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰

【摘 要】本文以公眾參與趨勢對行政法學的影響作為研究對象，通過對公眾參與的概念、優點和帶來的問題的綜合分析，結合現代服務型政府改革管理的發展趨勢，探索在公眾參與日益活躍的情況下，行政法學和行政法在適應公眾參與的趨勢下不斷完善自己的理論，從而推動行政法和行政法學的發展。

【關鍵詞】行政法；公眾參與；行政法學

前 言

公眾參與一般指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產生影響的一系列行為的總和。公眾參與是當前世界現代公共行政發展的主要趨勢，隨著新公共管理改革的快速發展，行政民主化改革的逐步推進，如何加強公共行政領域的公眾參已經成為了世界性主題。筆者將對公眾參與的利弊進行簡要分析，并對行政法和行政法學如何應對公眾參與的挑戰發表自己的看法。

一、公眾參與的優點與缺點

（一）公眾參與的優點

第一，公眾參與為公眾表達利益要求提供了平臺，為保護個人和組織的合法權益創造了條件。第二，公眾參與能夠把廣泛的利害關系人吸納到行政程序中來，使利害關系人的意志有更多可能得到行政主體的尊重。第三，公眾參與集程序控制和實體控制于一體，把行政行為的全過程都展現在社會公眾的視野之中，有利于加強對行政主體的監督。第四，公眾參與有利于在行政主體和公眾之間形成共識，增強行政行為的合法性和可接受性，促進行政效率的提高。第五，公眾參與為行政主體和行政相時人之間進行深度溝通提供了途徑，有利于緩解二者之間的緊張關系，促進管理者與被管理者之間形成和諧態勢。第六，公民參與有利于增強公民的主體意識，推動行政權由國家向社會回歸。公眾參與的過程中，公民的主體意識和責任意識逐漸增，應對公共事務的能力也逐漸提高，其最終結果就是越來越多的行政權由國家向社會回歸。

（二）公眾參與的問題

第一，公眾參與可能影響行政行為有效性的實現。行政行為的有效性指參與行政過程的公眾的意志的實現程度和行政目的的實現程度。公眾意志與行政目的二者可能統一，也可能相互沖突。當二者相一致時，公眾參與將推進行政行為有效性的實現；當二者相沖突時，可能出現忽視社會公眾的意志，忽視廣泛的公共利益，行政目的可能落空的情況。第二，公眾參與的結果可能侵害某些弱勢社會成員的合法權益。第三，公眾參與可能使行政責任虛化。若由公眾參與決定的行政行為違法或不當時，作為參與者的公眾并不承擔法律責任，承擔法律責任的是行政主體，導致追究行政主體的法律責任陷入法律悖論。第四，公眾參與可能增加行政成本。為使公眾參與不流于形式，行政主體需要進行必要的通知或告知程序，需要向公眾提供自己已經掌握的相關信息，還可能需要提供必要的交流場所，行政主體的行政成本必將有所增加。

二、公眾參與對行政法提出的要求及應對方案

第一，公眾參與需要通過行政法來保障其有效性。首先，行政法應保障參與主體的合理意見得到吸收和采納。行政法需要設立辨別、吸收和采納公眾意見的具體標準、法律原則和制度，同時需要為參與者設置合理的參與程序及完善的法律救濟制度。其次，行政法應保障公共利益不受侵害，應明確規定社會公眾享有參與權和提起公益訴訟的資格，豐富行政責任的形式和內容，保障合法公共利益，制裁相應行政主體。第二，行政法應保證公眾參與的積極價值的實現。公眾參與的積極價值的實現依賴于行政法的合理設置。行政參與機制由參與主體、事項、程度、方式、程序、次數和效力等要素構成，其中任何一個要素的設置都可能影響公眾參與價值的實現，應將上述參與要素進行有機組合，構成不同情況的最佳參與機制，并使之規范化和制度化。第三，公眾參與需要通過行政法來有效防止公權力異化。為此，行政法應巧妙配置行政法律規范中的行為模式和法律后果，充分發掘法律權利的激勵功能和法律義務的抑制功能。第四，公眾參與需要行政法為其運作提供保障。行政法應為公眾參與積極創外在條件。首先，行政法應科予行政主體信息公開義務，以保證行政信息對稱和過程的透明度。其次，行政法應促進非官方性的社會團體的形成，從而使公眾參與更加組織化。再次，行政法應在公民社會的培育方面有所作為，為社會公眾提供充分的參與途徑和機制。

三、公眾參與對行政法學的挑戰及應對舉措

第一，公眾參與對行政主體理論的挑戰。服務型政府將逐步退出微觀社會領域，微觀社會領域的管理將依靠民眾自我管制，而自我管制使社會團體成為推行公共政策的組織，，有利于維護社會秩序和降低國家管制成本。傳統的行政主體理論面臨著挑戰，“法律法規授權的組織”和沒有得到法律法規授權，但事實上承擔著公共職能的組織能否成為行政主體。筆者主張以實質標準來判斷一個組織是否有行政主體資格，即享有公權力的組織才能成為行政主體。同時，公權力的取得形式具有多樣性，可以是行政組織法和其他法律的授權，也可以是自治性契約的定。

第二，公眾參與對行政行為的概念和特征的挑戰。公眾參與過程中公眾的意志事實上已經取代了行政主體的意志。行政法學界需要重新探討行政行為的內涵和外延，并在此基礎上重新認識行政行為的法律特征。筆者認為應把行政行為界定為行政主體為實現行政目的或基于公共行政，所實施的一切行為或采取的一切措施、手段或方法。行政行為具有主體的特定性、行政目的的從屬性、與行政權力的關聯性和依賴性以及行為方式的多樣性等特征。因此，“單方意志性”只是某些類型的行政行為（如行政決定）的特征，而不再是所有行政行為的特征。

第三，公眾參與對行政行為的效力理論的挑戰。在公眾參與之下，行政主體行使其職權的方式更趨多樣化：除了具有強制性的行政命令以外，行政指導和行政合同等柔性行政管理方式的適用范圍將越來越廣泛。不同的行政方式所形成的行政行為是否具有相同的法律效力是行政法學難以解釋和回避的問題。筆者認為，在研究行政行為的效力時，應首先對行政行為進行類型化劃分，如行政立法行為和行政決定具有不同的法律效力；其次，從行政過程角度研究行政行為的效力，如中間行政行為和終局行政行為、進人和未進人行政訴訟程序的行政行為具有不同的法律效力；最后，應研究行政行為對不同的社會主體的法律效力，如對行政主體、行政相對人、其他國家機關和社會公眾具有不同的法律效力。

第四，公眾參與對行政法的歸屬提出了挑戰。隨著公眾參與在行政領域的擴展，不僅部分公共職能由屬于民事主體的社會中介組織來承擔，而且行政主體本身也在運用私法手段來謀求行政目的的實現。筆者認為應依據“實質主體說”來劃分公法和私法，即，法規范的歸屬主體之一若是以“國家權力主體的資格出現的高權主體”，那么它就是公法，反之就是私法。實現公共職能的行為，分別由公法和私法來調整；如果把行政法界定為調整公共職能實現過程中形成的社會關系的法律規范的總稱，則行政法包含公法和私法的成分；同時，隨著公眾參與領域的擴大和服務行政的發展，私法所占比重會逐漸增加，但無論如何，公法都是行政法不可或缺的組成部分，任何國家都離不開秩序行政。