中國環境規劃發展趨勢及存在問題

【摘 要】隨著環境問題日益嚴重，環境保護越來越受到人們的重視，在確保社會與經濟協調發展的前提下又能保證人類與環境之間的和諧關系，環境規劃這一理念開始得到人們的關注。中國環境規劃發展經歷了：孕育、探索、發展、成熟、轉變約束這五個階段。本文從針對現階段中國環境規劃發展所存在的問題提出了：強化環境規劃的可操作性、明確主管部門的監管范圍、確保資金支持及發揮有效作用等建議。

【關鍵詞】環境規劃；發展趨勢，問題

1.前言

環境規劃是國民經濟與社會發展規劃的有機組成部分，它是指為使環境與社會經濟協調發展，把“社會—經濟—環境”作為一個復合生態系統，依據社會經濟發展規律、生態學原理和地學原理，對其發展變化趨勢進行控制，而對人類自身活動和環境所做出的時間和空間上的合理安排【1】。20世紀60年代以來，英國、美國、日本、俄羅斯、德國等都在環境規劃上提出一系列舉措。中國環境規劃工作始于20世紀70年代。1973年中國召開第一次全國環境保護會議，明確指出“全面規劃、合理布局”的思想，是中國重視環境工作的開始【2】。

2.我國環境規劃的發展方向

1973年至今，中國的環境規劃工作歷經了五個階段，主要包括：

（1）孕育階段（1973～1980）。隨著1973年中國第一次環境保護會議的召開，中國在環境保護上的探索研究正式開始。20世紀70年代北京市東南郊、沈陽市和圖們江流域開展了環境質量評價和污染物防治途徑研究，這為今后環境規劃發展奠定了基礎。

（2）探索階段（1981～1985）。20世紀80年代初，中國開展了最早的環境規劃，以濟南的環境規劃和山西能源重化工基地綜合經濟規劃中的環境專項規劃最具有代表性。這一時期，環保護計劃開始納入國民經濟和社會發展的計劃中，并成為其中的一部分。

（3）發展階段（1986～1991）。在這一階段，環境規劃工作在理論與實踐上有很大的發展，其中環境規劃工作與國民經濟社會發展相結合的“七五”計劃，對中國環境保護計劃工作起著積極的作用。1989年，第三次環境保護會議召開，與此同時編制“八五”環境保護計劃正式開始。

（4）成熟階段（1992～2005）。這一時期是中國環境規劃發展史上非常具有代表性的一個階段。1992年環境保護年度計劃正式納入國民經濟與社會發展計劃體系；1996年第四次環境保護會議的召開，提出兩項重大舉措，即全國主要污染物控制計劃和中國跨世紀綠色工程；2000年國家環境保護總局確定了控制污染物排放的工作總路線。

（5）轉變及約束階段（2006年至今）。隨著中國經濟體制的變化，國務院于2008年已將環境規劃作為政府干預市場，以達到國家經濟健康發展、環保工作正常進行的重要方略。由于經濟發展與資源環境相約束，環境規劃也有原先的計劃轉變成規劃，而污染物排放控制目標也開始被作為約束性指標[3]。

隨著中國經濟的迅速發展，環境規劃在今后社會的發展中將會起著越來越重要的作用。而加強環境規劃的管理，強化環境規劃法律體系，完善環境規劃理論體系將是一個必然趨勢。

3.現階段中國環境規劃發展所存在的問題

3.1主管部門常處于被動局面。現階段與環境管理有關的部門多達十幾個，這使環境規劃與其他部門的規劃出現權責重疊、交叉的現象。當下，環境行政處罰權利還掌握在當地政府手中，環境主管部門權利存在局限性，主管部門權利得不到相應的落實影響了環境規劃職權的合理實行，導致環境規劃主管部門常常處于被動局面。

3.2規劃時整體和局部結構不合理。目前，我國環境規劃的研究范圍只局限在規劃的制定上，至于怎樣使規劃實施，用什么手段實施，則很少有人進行研究[4]。一個完整的規劃應包括從制定到實施的全過程，中國環境規劃的整體和局部結構的體系建設有待加強。

3.3理論研究與實踐存在異步差異。中國環境規劃的理論研究明顯滯后于規劃的實踐，環境規劃的理論不僅要從思維方式、整體模式著手，更應該把具體的研究對象作為一個整體，這樣才能是環境規劃的理論研究不僅僅只是落在表面，而是對環境研究對象進行更深入的研究，使得環境規劃的理論與實際同步發展。

3.4環境規劃缺乏權威性、可靠性以及可操作性。目前，與環境規劃有關的具體法律尚未出臺，中國各地區的環境規劃體系還未完善仍存在很多的漏洞。由于環境保護部門執法權力小，環境執法受到很大的束縛，環境規劃在實際操作過程中缺乏依據。政府管理部門與環保部門之間存在利益沖突，相對而言，環境規劃缺乏權威性。而中國采用的環境規劃理論大都是歐美發展的目標規劃法，相對于中國而言，由此計算得出的污染物削減量以及投資費用都存在很大的差異。另外，中國環境保護部門對財政資金沒有主導權，環境規劃過程中資金往往難以落到實處，環境規劃的具體實施還處于被動局面。

4.解決我國環境規劃存在問題的辦法

4.1強化環境規劃的可操作性與完善性。在環境規劃過程中，以規劃區的環境特定性質及功能為基礎，環境和經濟社會協調發展的戰略思想為依據，在滿足人們生存發展的同時也滿足對環境質量的要求，在現有的經濟條件下，對目標能夠作最為合理實用的處理方式。環境規劃與政府管理相互配合，以保證規劃的操作性。同時環境規劃相關的一系列法律也要盡快出臺，使環境規劃有具體的、系統的法律體系。

4.2明確主管部門的監管范圍。針對中國環境主管部門處于被動局面以及當下的環境管理體系，應對各個部門精心嚴格的審核，對于各部門重疊交叉的事務進行合并重組，使管理權利相對集中，明確各部門的職權，避免再出現職權重疊交叉的現象。中國環境保護部門不具備明確的授權和跨級執法能力，對此可以借鑒美國的經驗。美國環境基本法《國家環境政策法》規定國家設立EPA管理整個國家的環境事務，EPA具有制定和實施環境規劃的基本權利，分別是：環境法立法和執法的權力，使用聯邦環境預算[5]。國家應給予環保部門一定的實權，這樣才能確保環境工作真正的落到實處。

4.3確保資金支持及發揮有效作用。中國環境規劃所作出的預算僅僅只具有規劃的意義，在實施過程中卻很難真正的實現。目前，中國環境規劃資金來源有：規劃項目單位、政府。在規劃實施的過程中，由于各種原因，資金常常受限于財政安排因而往往不能及時到位，這造成環境規劃不能按期施行。因此，各政府部門要切實履行職責確保資金到位。在政府給予經濟支持的同時還要確保環保投資發揮它最大的作用。

5.結語

環境規劃是開展環保工作的重要環節，它決定著具體環境工作的成效。中國環境規劃體系從孕育階段、至現今的轉變約束階段，無論是實踐理論還是從體系建設，都有很大的進展。但仍舊存在著問題，尤其是：環境部門權力的難以落實、環境工作與當地區政府財政管理之間存在的利益沖突，最為突出。這不僅影響環境工作的進行也阻礙社會經濟、人類環境的和諧發展。由此觀之，與環境規劃相關的具體的《環境規劃法》規應盡快出臺，同時明確環境管理部門的權力并給予一定的實權，在利益方面也要開始著重考慮環境的合理健康發展。

【參考文獻】

[1]尚金城.環境規劃與管理[M].北京：科學出版社，2005.

[2]郭懷成.環境規劃方法與應用[M].北京：化學工業出版社，環境？能源出版中心，2006.

[3]何德文.環境規劃[M].北京：科學出版社，2013：10-13.

[4]張秀麗.我國環境規劃的回顧與展望[J].黑龍江科技信息，2008（29）.

[5]詹歆曄，刀谞，郭懷成，等.中國與美國環境規劃差異比較與成因分析[J].環境保護，2009（14）.