他山之石，可以攻玉

【摘 要】自20世紀90年代以來，我國少數民族教育立法步入了快速發展的新時期，為維護和保障少數民族學生平等受教育的權益提供了更穩固的法律保障。但總體上，民族教育立法工作依然滯后于民族教育本身的發展，一直處于較低水平，亟待發展。本文在分析少數民族教育立法所存問題的基礎上，借鑒、吸收了國外民族教育立法的先進經驗，從而探尋了我國少數民族教育立法的新思路。

【關鍵詞】少數民族教育 立法 新思路

【中圖分類號】D920.0 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2014）20-0023-02

一 少數民族教育立法問題分析

1.少數民族教育法規針對性、操作性較弱

無論是中央制定的還是地方制定的少數民族教育法規，都是堅持與我國《憲法》《教育法》《民族區域自治法》等法律法規中涉及民族教育規定的基本精神相一致的原則去制定與實施的。立法過程中，常常照搬普通教育立法，脫離了民族地區實際，根本無法很好地體現我國少數民族教育法規所應具有的特殊性，在指導少數民族教育事業實踐的過程中也缺乏應有的針對性和操作性。如涉及政府在發展民族教育事業中的職責、民族教育師資隊伍建設、民族教育發展經費以及少數民族地區高層次和專門人才培養等方面，我國少數民族教育法規要么忽略了對其的規定，要么缺乏具體明確的規定。

2.少數民族教育立法指導思想有失偏頗

首先，傳承和發展少數民族優秀文化的思想，沒有在我國現行民族教育法規中得到正式確立。為了能夠提高少數民族學生參與主流社會的競爭力，我國的民族教育立法太過重視對少數民族學生進行主流社會所需知識與技能的學習，而忽視對其進行本民族優秀文化、特色文化的教育。此外，我國民族教育立法忽視了少數民族教育應與一般教育有同等質量要求的重要性。由于少數民族地區教育發展自身存在的特殊性、緩慢性、滯后性，我國民族教育立法更加注重的是給予少數民族學生升學上更多的優惠與特殊照顧，但卻忽視了對其升學后的有關輔導、支持與幫助，同時也放松了對少數民族學生的學業要求，降低了少數民族地區教育質量的標準。

3.地方少數民族教育立法嚴重滯后

我國共有154個少數民族自治地區，其中僅有十幾個少數民族自治地區制定了民族教育法規。這種少數民族教育立法嚴重滯后的現狀，既和我國竭力建設法制、民主國家的目標相背離，也與少數民族地區經濟、政治以及文化健康快速發展的要求不相適應，同時不符合中央教育立法事業發展的原則和精神。1985年，經過吉林省人大批準，誕生了我國第一部少數民族自治地方自治條例即《延邊朝鮮族自治州自治條例》，這是民族教育立法光輝的一筆。雖然經過15年的發展，一直到2000年年底，我國各民族自治地方共制定的自治條例有133件，單行條例280件，變通或是補充規定64件，但其發展速度還是相對落后，立法水平依然較低。

4.少數民族教育立法理論研究薄弱

每一個成功的行者背后，都有其深刻的理論基礎。民族教育立法作為理論性與實踐性的結合體，如果要使立法工作順利開展，科學有效的理論指導便顯得舉足輕重，不可或缺。然而，縱觀我國少數民族教育立法之理論向導，在系統邏輯化、科學現代化以及深入化等層面依舊呈現薄弱。迄今，雖然有些地區、有些學者及專家開始認識到了民族教育立法之理論研究的價值與意義，并加快了民族教育立法之理論研究探索的步伐，但是全國上下，并沒有真正有效地、全面地進行科學理論研究，具有指導意義、優秀先進的理論研究成果也未見端倪，這嚴重影響了民族地區教育事業發展的實踐效果。

5.缺乏少數民族教育法規執法監督機制

一方面，從整個權力體系來說，我國的立法機關，如全國人民代表大會、地方人民代表大會及其常務委員會，尚未形成系統化地嚴格制度來監督行政機關、司法機關（檢察機關、審判機關）的工作，從而導致“官商勾結”“地方保護主義”以及“官官相護”等執法犯法的腐敗現象層出不窮、屢禁不止。另一方面，民間各教育組織，如教育研究會、教育協會、教育工會等，在民族教育執法中屬于放空地位，它們沒有充分地實施監督的權利，發揮監督的作用。此外，罰則部分在我國民族教育法律法規中存在“缺位”現象，即使違反了相關法規，也沒有相關懲罰去制約該行為，無法達到懲戒的效果。

二 少數民族教育立法新思路

1.堅持可操作性與原則性相結合

堅持民族立法的可操作性，就是要對少數民族教育實施過程中的主要問題以及主要問題的主要方面做出具體、明確的規定，使其容易執行與操作。如日本、朝鮮、澳大利亞以及新西蘭等國家，它們實行的是8～11年的義務教育，它們的義務教育法規不僅規定學生在義務教育階段免費上學，還規定了政府應該提供多少教科書、幾套校服給正在接受教育的學生，以及為學生配備什么樣的交通工具等詳細內容。我國在少數民族教育立法過程中也應該讓教育法規內容明確化、可操作化。如在制定有關民族教育師資隊伍建設的法規時，應該明確規定民族教育教師參與招聘的資格、要求、聘任、管理辦法，以及優秀教師支援邊遠民族貧困地區的特殊優惠具體有哪些等；如果涉及民族教育經費問題，民族教育法規應該明確規定民族教育經費的來源、分配比例、使用原則以及管理辦法等。

2.政府職責明確化、具體化

少數民族教育立法的成功運行，依賴于各級政府職責的明確化、具體化以及責任化。美國和澳大利亞就十分注重對政府在民族教育立法中職責的明確規定。美國在NCLB法案中就明確規定了國家政府對印第安教師的職業培訓，印第安學生助學金、獎學金，印第安部落教育發展規劃、所需的經費，以及擴大印第安成年人受教育機會等方面都負有重大的責任。澳大利亞的《澳大利亞土著民族教育（目標協助）法案2000》第一部分第九條就明確規定，政府有責任為原著民族提供合適的文化教育服務，如發展合適的課程、建設優秀的師資隊伍；開發與土著民族學習風格相適應的教學方法；研究和完善分布教育機構的方法；探索消除土著民族面臨的教育障礙的更有效的方法等。因此，我國在民族教育立法中，也應將各級政府的職責細化，將責任落實到組織、落實到個人。尤其要注意是，民族教育立法不僅要具體規定中央政府的職責，也要規定民族自治地方自治機關在維護民族地區人們平等受教育的權利，加強民族地區教育管理，傳承、發展少數民族語言文字、發揚優秀民族文化以及保障教育經費上的重要職責。

3.設立監督與制約機制

少數民族教育執法監督機制是維護民族教育法神圣、威嚴的根本保障，是促進民族教育法順利實施的有效手段。英國比較注重各行各業在教育執法過程中的監督責任，如英國種族平等委員會所撰寫的《教育與種族關系法》一文，就明確說到各教育機構、慈善機構、職業訓練組織、就業機構、宣傳媒體等一切與教育有關的部門和組織在促進民族種族平等上都負有法律責任，尤其是監督責任。英國正是因為通過社會各界實施監督的權利、履行監督的責任，才保障了教育執法過程中的公開、公平與公正。相對而言，我國少數民族教育執法監督機制便顯得十分薄弱。為了能夠促進少數民族教育法律法規工作的順利進行，國家務必要建立健全少數民族教育執法的監督體系，不斷增強全社會的執法力度，提升執法、監督人員的整體素質，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。另外，設立法律制約機制也是民族教育立法中不可小覷的重要一環。在當代許多國家，民族教育法律法規中都專門設有《罰則》一章，內容具體、明確。《罰則》中明確將懲罰分為三等：徒刑、監禁和罰款，各等級又可以細分為若干量級，違反不同條款者都可以從中找到對應的處理依據。而我國少數民族教育法律中并沒有《罰則》這一部分，即便違反了相關法律，也得不到相應的懲罰與制裁，因此設立少數民族教育法規制約機制就顯得亟不可待了。

4.考慮民族特點、地方性特點

英國無論是在教育立法過程中還是少數民族教育立法過程中都注重權力的下放，給予地方更多的自主權和自由。各地區能夠根據地區特點制定相應的教育法律法規，充分享有管理本地區教育事務的自主權。如英格蘭、威爾士和蘇格蘭地區，實行的是5～10年的義務教育制度，而北愛爾蘭地區實行的卻是4～16歲義務教育制度，各地區法律政策無須整齊劃一。這充分體現了英國在教育法律政策制定時注重民族特點和地方性特點。就我國來說，各民族地區的民族成分、民族結構、民族背景都有著天壤之別；各民族地區的政治、經濟以及文化發展也很不平衡。因此，在立法過程中可以借鑒英國以民族地區的客觀實際為基礎，尊重各地區的特殊規律，因時因地制宜，最終客觀地反映少數民族人民的思想意志與根本利益。

5.提高立法代表性、科學性和時效性

英國是多民族國家，有著悠久燦爛的民族歷史，各民族團結融洽。英國政府在民族教育立法的過程中注重立法的科學性、代表性，積極傾聽社會各方面的聲音，重視學者和專家們的意見和建議。鑒于此，我國在民族教育立法過程中，應組織一個專家委員會到少數民族各地區，深入調查各民族地區的實際狀況，傾聽少數民族人民的心聲，尊重他們的意愿，使民族教育政策突顯民族特點、滲透人民意志。另一方面，法律因時而變，有其時效性、局限性。美國為了讓民族教育法律政策能夠合時宜、與時俱進，一般來說，五年就修改一次。比如，《印第安人教育法》是美國聯邦于1972年制定的，至今已經得到了多次修改。我國不少少數民族教育法規是20世紀90年代初期或是中期制定的，隨著時代的變遷，少數民族教育面臨的情況與當初已經大相徑庭。因此，少數民族教育立法應根據民族教育新形勢、新問題、新要求適時做出相應的修訂。

三 結束語

我國少數民族教育立法是一項長期而又艱巨的任務，需要國內社會各部門、各方面的支持努力，也需要在研究我國少數民族教育自身特點與實際情況的基礎上，去學習國外少數民族教育立法的優秀經驗和先進成果，做到“西為中用”“具體問題具體分析”，這樣才能讓少數民族教育立法真正地為我國民族教育事業提供堅強的后盾和強有力的法律保障。

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〔責任編輯：高照〕