廣州市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給問題及根源分析

摘 要：隨著廣州城市化進(jìn)程的不斷加速，對(duì)廣州市政府環(huán)境公共產(chǎn)品的供給能力提出了更高的要求。分析廣州市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給存在的問題，并對(duì)其根源作了進(jìn)一步探析：環(huán)境公共產(chǎn)品的固有屬性；政府的供給理念存在問題；政府的供給行為存在問題；政府的供給保障存在問題。

關(guān)鍵詞：廣州城市政府；環(huán)境公共產(chǎn)品；產(chǎn)品供給

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）08-0059-02

一、廣州市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給取得的成效

為貫徹落實(shí)《廣東省環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)十二五規(guī)劃》，促進(jìn)廣州“天更藍(lán)、水更清、城更美”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)滿足城市居民日益增長(zhǎng)的環(huán)境公共產(chǎn)品需求，廣州市政府采取措施改善環(huán)境公共產(chǎn)品供給狀況，并取得了顯著的成效：首先，供給數(shù)量大幅增長(zhǎng)。環(huán)境公共產(chǎn)品供給資金投入量不斷提高，如2009年廣州環(huán)境保護(hù)支出8.57億元，2010年支出10.04億元，增長(zhǎng)17.1%。其次，供給質(zhì)量不斷完善。如廣州市二氧化硫年排放量從2007年的10.19萬噸下降到2012年的6.42萬噸以下，降幅達(dá)37%，提前完成“十一五”減排43％的目標(biāo)；全市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率連續(xù)五年保持100%。人均公園綠地面積從2007年的12.62m2增加到2012年的15.5m2。再者，供給模式逐漸調(diào)整。廣州政府轉(zhuǎn)變政府唯一供給主體為以政府為主導(dǎo)多元化供給環(huán)境公共產(chǎn)品的方式，把部分環(huán)境公共產(chǎn)品推向市場(chǎng)和第三部門， 使環(huán)境公共產(chǎn)品供給效率更加有效。

二、廣州市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給現(xiàn)存的問題

（一）供給的價(jià)值取向有待調(diào)整

目前，廣州一元化、壟斷性的環(huán)境公共產(chǎn)品供給價(jià)值取向仍然濃厚，制約城市環(huán)境公共產(chǎn)品發(fā)展，造成公共產(chǎn)品需求缺口巨大。另外，改革開放后，廣州市重視經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的發(fā)展道路，導(dǎo)致目前廣州市環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足。

此外，傳統(tǒng)的環(huán)境公共產(chǎn)品供給觀念注重硬性產(chǎn)品供給，如城市園林綠化、大氣污染防治、污水處理等，而對(duì)環(huán)境制度保障、管理服務(wù)等的軟性產(chǎn)品供給相對(duì)滯后，導(dǎo)致廣州市硬性環(huán)境公共產(chǎn)品在沒有得到配套軟性環(huán)境公共產(chǎn)品的支持下，硬性環(huán)境公共產(chǎn)品供給效果不佳，易受人為因素制約或破壞。

（二）供給數(shù)量依然存在不足

與私人產(chǎn)品的極大豐富以及城市居民日益增長(zhǎng)的環(huán)境公共產(chǎn)品需求相比，公共產(chǎn)品供給總量依然存在不足：城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施滯后、水源污染治理能力不足等問題日益凸顯，已成為制約廣州市可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。如PM2.5整治困境就是一個(gè)典型例子。廣州在2012年9月制定空氣環(huán)境整治行動(dòng)方案，強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車排氣污染控制，創(chuàng)建揚(yáng)塵污染控制區(qū)，重點(diǎn)治理PM2.5污染，并從2013年3月起每天檢測(cè)PM2.5值，但是因空氣污染的跨區(qū)域性以及政府監(jiān)管不力等原因，空氣污染依然嚴(yán)重，如2013年12月廣州29個(gè)監(jiān)測(cè)站26個(gè)PM2.5值超標(biāo)，5站點(diǎn)“爆表”達(dá)重污染，2014年1月廣州再現(xiàn)PM2.5重污染。

（三）供給質(zhì)量仍需提升

城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品的提供還存在著“缺位”、“越位”的現(xiàn)象，對(duì)于有利可圖的公共產(chǎn)品的提供搶著去做，而對(duì)于一些高投入、見效慢的公共產(chǎn)品的提供則相互推諉。此外，由于政府相關(guān)部門審核把關(guān)不嚴(yán)或出于某種利益考慮，把相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品委托或承包給不符合要求的組織來供給，使得提供的環(huán)境公共產(chǎn)品質(zhì)量低劣。廣州市為配合亞運(yùn)環(huán)境整治工作，政府投入巨資決心整治城市環(huán)境頑疾——臭河涌，一年半共整治完成121條河涌。但是河涌的整治沒有常態(tài)化，部分成果逐漸消退，東濠、荔枝灣等河涌又恢復(fù)到臭氣熏天的狀態(tài)。

（四）供給效率亟待提高

目前廣州市部分環(huán)境公共產(chǎn)品的供給是由市場(chǎng)和第三部門來承擔(dān)的，但是相當(dāng)大的一部分的城市環(huán)境公共產(chǎn)品是由政府來供給。由于政府部門存在著逐利性、辦事拖拉，缺乏成本意識(shí)等特性，導(dǎo)致城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給過多或不足，質(zhì)量低劣等問題。近年來，廣州市眾多環(huán)境整治工程因投資巨大、工期時(shí)間長(zhǎng)且效果不理想。如許多工程存在著“只圍不建”的現(xiàn)象，工期一拖再拖，給附近商家的生意造成嚴(yán)重的影響，同時(shí)也給居民出行造成極大的不便。

三、廣州市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給中存在問題的根源探析

（一）環(huán)境公共產(chǎn)品的固有屬性

1.非排他性

絕大部分環(huán)境公共產(chǎn)品具有排他屬性，就意味著消費(fèi)者可以不支付任何費(fèi)用就可以使用，即“搭便車”行為。由于缺乏利潤(rùn)激勵(lì)，私人部門就不愿意長(zhǎng)期提供此類產(chǎn)品。另外，由于消費(fèi)者不付費(fèi)用就可以享受公共產(chǎn)品，所以他們都盡可能隱瞞自己的偏好。因此受政府物力能力精力所限，僅靠它來提供環(huán)境公共產(chǎn)品未必滿足社會(huì)需求。

2.非競(jìng)爭(zhēng)性

從供給的角度來看，環(huán)境公共產(chǎn)品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性表現(xiàn)為向多個(gè)人供應(yīng)這種產(chǎn)品，其邊際成本為零。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人部門不愿意提供沒有利益可圖的產(chǎn)品，而由政府提供此類公共產(chǎn)品又難以通過價(jià)格信號(hào)進(jìn)行資源配置，導(dǎo)致的直接后果就是供給不足。

3.外部性

外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位的活動(dòng)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)單位的成本或收益所產(chǎn)生的直接影響。由于外部性的存在使得市場(chǎng)價(jià)格偏低，并不能反映資源或者產(chǎn)品實(shí)際稀缺的程度，從而產(chǎn)生資源配置的低效。事實(shí)上，資源產(chǎn)品低價(jià)格可能刺激需求的增長(zhǎng)，并進(jìn)一步刺激生產(chǎn)的增長(zhǎng)，從而形成惡性循環(huán)，使得環(huán)境濫用難以遏制。

（二）政府的供給理念存在問題

1.政府計(jì)劃集中供給的理念根深蒂固

廣州市政府在環(huán)境公共產(chǎn)品的供給理念上仍保留濃厚的集中計(jì)劃供給思想：政府應(yīng)該包攬所有的城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給，才能保證城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的有效性。這嚴(yán)重地制約著城市環(huán)境公共產(chǎn)品走向市場(chǎng)和社會(huì)，容易導(dǎo)致環(huán)境公共產(chǎn)品供給效率低下、供給不足。

2.推崇決策主體精英化

城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的話語(yǔ)權(quán)和選擇權(quán)往往被精英階層所掌控，精英的偏好就成了優(yōu)先的選擇。由于精英們與大眾對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品的需求存在差異，如果僅根據(jù)精英們的偏好來提供產(chǎn)品，那么大眾的需求必定會(huì)被忽略，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致供給的質(zhì)量與效率低下問題。如廣州政府眼中的“民心工程”——在番禺?dāng)M建垃圾焚燒發(fā)電廠卻遭到擬選址周圍居民的強(qiáng)烈反對(duì)，這正反映了決策主體精英化的弊端，是因?yàn)檎块T在沒有廣納民意情況下“充分論證”拍板決定的。

3.政府具有逐利性

政府是由個(gè)人組成的，具有經(jīng)濟(jì)人性，追求效用最大化，其行為會(huì)受利益的驅(qū)使，因此政府具有逐利性。城市政府只關(guān)注當(dāng)前或本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境公共產(chǎn)品供給，對(duì)部分具有跨區(qū)域性的大氣污染治理、跨界河流污染治理等公共產(chǎn)品并不關(guān)注，缺乏全局的觀念，導(dǎo)致區(qū)域城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給效率低下。此外，為了本地的財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)及就業(yè)利益的增長(zhǎng)，城市政府熱衷于投資“高回報(bào)、短平快項(xiàng)目”，而忽略這些投資可能帶來負(fù)外部性的生態(tài)效益。近年來，廣州市政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大力引進(jìn)各領(lǐng)域的工廠企業(yè)，放寬工廠企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，大量高污染、高排放的企業(yè)進(jìn)入廣州，致使廣州市在一段時(shí)間內(nèi)環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重。

（三）政府的供給行為存在問題

城市環(huán)境公共產(chǎn)品的固有屬性決定了相當(dāng)一部分產(chǎn)品的供給責(zé)任需由政府承擔(dān)，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)及社會(huì)供給的不足。由于城市環(huán)境公共產(chǎn)品分類不明確，在哪些該由市場(chǎng)供給、哪些該由政府供給的問題上造成混亂，會(huì)出現(xiàn)政府干預(yù)過度，即本應(yīng)由市場(chǎng)提供的政府卻過多的干預(yù)，導(dǎo)致供給效率低下；或者出現(xiàn)干預(yù)不足，某些產(chǎn)品本該由政府供給的，政府卻沒有或很好地履行該職能，容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足與滯后。如在廣州市的水價(jià)調(diào)整應(yīng)由政府放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，由經(jīng)營(yíng)者根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和資源配置來確定，而政府卻在這個(gè)方面充當(dāng)了絕對(duì)的主角。另外，由于政府追求的是社會(huì)效益，而非經(jīng)濟(jì)效益，與私人企業(yè)相比，缺乏對(duì)成本的考慮。因此，政府具有超額供給城市環(huán)境公共產(chǎn)品的傾向，這種“過剩”的產(chǎn)品或服務(wù)導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)。廣州亞運(yùn)環(huán)境整飾期間，政府花費(fèi)巨大的人力物力裝扮整個(gè)廣州城，雖然廣州面貌煥然一新，但是政府在沒有必要整飾的地方也不計(jì)成本地投入。

（四）政府的供給保障存在問題

1.財(cái)政支出不足

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口大量涌入城市以及廣州市人口的增加，同時(shí)城市空氣污染、生態(tài)失衡等問題日益嚴(yán)重，需要政府加大對(duì)城市環(huán)境公共產(chǎn)品的投入，滿足公眾日益增長(zhǎng)的環(huán)境公共產(chǎn)品需求。但廣州政府在城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的財(cái)政投入仍不足，其主要原因有：環(huán)境稅未開征。目前我國(guó)的環(huán)境稅已獲得財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部三部門的一致通過，至今因出臺(tái)時(shí)機(jī)尚未成熟等因素的影響，還未真正實(shí)施。開征環(huán)境稅總體來講是有助于改善地方財(cái)政狀況。環(huán)境稅的缺乏對(duì)廣州政府在環(huán)境公共產(chǎn)品供給的財(cái)政投入上產(chǎn)生一定的消極影響。其次，城市稅收的稅權(quán)不十分明確，在分稅制下，中央稅和城市稅目前已經(jīng)大致明確，但是城市政府對(duì)城市稅收享有哪些管理權(quán)限并非十分明確，導(dǎo)致稅收的使用效果大打折扣。廣州市雖然在亞運(yùn)期間對(duì)城市環(huán)境公共產(chǎn)品的投入有大幅度的增加，但是這畢竟是非常規(guī)投入。在常規(guī)時(shí)間里，財(cái)政投入還是明顯不足。面對(duì)亞運(yùn)結(jié)束后需要大量人力財(cái)力去維護(hù)環(huán)境公共設(shè)施，常規(guī)時(shí)間里的財(cái)政投入顯得更加窘迫。

2.相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)督機(jī)制缺失

隨著城市環(huán)境公共產(chǎn)品的種類和數(shù)量急劇增加，而相關(guān)法律法規(guī)未能及時(shí)完善，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)城市政府某些城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的合法性或合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，從而使得環(huán)境公共產(chǎn)品供給易受干擾和阻礙。此外，由于現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督主體缺乏必要的獨(dú)立性和權(quán)威性。政府供給城市環(huán)境公共產(chǎn)品是在信息不對(duì)稱的情況下進(jìn)行的，政府官員擁有更多的關(guān)于公共產(chǎn)品及服務(wù)方面的信息，特別是成本、價(jià)格方面的信息。缺乏必要的監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致政府在供給城市環(huán)境公共產(chǎn)品時(shí)出現(xiàn)“越位”、“缺位”的情況，政府行為隨意性較大，容易造成浪費(fèi)，增加成本。同時(shí)，自由裁量權(quán)過大，也容易滋生腐敗。目前為止，廣州市公共財(cái)政透明程度還不高，只有《信息公開條例》等少數(shù)促使政府信息公開的法律法規(guī)，卻沒有強(qiáng)有力且更為具體的法律法規(guī)作保障，監(jiān)督政府變得異常困難。

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