我國非營利組織參與社會福利服務研究

摘 要：政府與非營利組織的伙伴關系是現代西方國家福利體系改革的基本思路。不同于西方國家，我國非營利組織參與社會福利服務供應，既是拓展社會福利來源，優化社會福利供給的有效策略，也是回應社會組織參與訴求，扶持社會組織發展的重要舉措。以北京市的案例研究來看，當前我國非營利組織參與社會福利還處于起步階段，在參與能力、參與方式、參與領域、參與過程管理以及政府與非營利組織關系方面都存在很多問題與困境。

關鍵詞：非營利組織；社會福利；社會化

中圖分類號：C912.21 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）08-0053-03

從20世紀70年代末開始，西方國家為了克服福利國家危機，福利多元主義理論興起，其核心思路在于打破政府單一主體的福利提供模式，構建政府、企業、非營利組織、社區、家庭等多元主體的協作生產與協作供給格局。其中，非營利組織作為社會福利的提供者，最早在1978年的《志愿組織的未來：沃爾芬德報告》中提出[1]，隨后， Johnson（1987）[2]，Evers（1993）[3]，Gilbert[4]（2000）等學者進一步區分了社會福利提供中的政府、市場、非營利組織及其相互關系，指出了非營利組織作為重要的福利生產部門，在社會福利提供中的角色、價值、標準、優勢以及不足等。整體來看，非營利組織參與社會福利服務成為20世紀80年代以來，西方國家改革社會福利制度，完善社會福利體系以及優化政府、企業、非營利組織等多元主體平衡關系而采取的重要策略。

相比于西方國家，我國非營利組織參與社會福利面臨不同的社會背景，具有不同的功能訴求。整體來看，我國的非營利組織參與既是滿足公民日益增長的福利需求、回應非營利組織參與訴求的基本策略，也是充分發揮非營利組織優勢、扶持非營利組織發展的有效對策。這具體表現在以下四個方面。

一、公民日益增長的福利需求及其滿足

隨著經濟發展，社會進步，公民的社會福利需求也日益增長，政府面對的福利供給壓力不斷增大。首先，社會福利服務的對象不斷增加。隨著我國人口結構和家庭結構的變化，老齡人口比例不斷增大，養老問題與老齡人口的福利供給成為政府面臨的艱巨任務。同時，長期以來，針對殘疾人、婦女、兒童等社會弱勢群體的福利服務發展緩慢，缺口很大。此外，新的社會福利對象也不斷出現，如留守兒童、農民工群體、失獨家庭等，新增群體的復雜性進一步加劇了社會福利服務供給的難度。其次，公民對于社會福利服務的要求也不斷提高。過去低水平、低層次的福利服務已經不能有效滿足公民的需求，公民對于社會福利服務的質量、專業性、可及性與可選擇性等都提出了更高的要求和期待。事實上，我國的社會福利服務已經發展到新的階段，正處于從補缺型福利向制度型福利、保障型福利向發展型福利轉變的階段。社會福利的對象進一步從城市最低生活保障對象、農村低保、五保等困難救助對象轉向全體公民；社會福利的標準從提供基本的生活保障轉變為提供一定質量的、較高水平與較高層次的、促進公民個體發展的福利服務。

二、非營利組織的發展與參與訴求的提升

在我國，非營利組織的發展一直受到嚴格限制。直到20世紀90年代末，政府開始調整社會組織管理政策，我國非營利組織獲得了一定程度的發展，具體表現在：一是社會組織的數量和規模不斷擴大，結構也不斷優化。截至2010年底，全國共有社會組織44.6萬個，此外還有大量沒有登記的草根NGO組織和社區社會組織。二是社會組織的發展日益規范。隨著《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等一系列制度文件的出臺，社會組織在內部架構、財務管理、項目實施、專業人才培養等方面不斷完善。三是社會組織的自身實力不斷提高，這集中表現為社會組織調動社會資源能力的增強。據統計，2010年，社會捐贈合計六百多億元，其中各類社會組織接收的捐贈417億元，占到69%，社會組織成為吸納社會捐贈和汲取社會資源的有效力量。另一方面，隨著非營利組織不斷發展壯大，非營利組織參與社會福利的訴求也不斷提升。非營利組織參與社會福利服務，從根本上而言，是為了非營利組織使命的履行與組織價值的實現。作為一種志愿性組織，非營利組織的公益使命與市場的利益導向不同，而在許多方面與公共機構有著共同的基本目標，這使得非營利組織具有追求和創造公共價值的內在動力。

三、非營利組織提供社會福利的功能優勢

相比于政府和市場，非營利組織作為第三種力量，具有提供社會福利的獨特優勢。鼓勵非營利組織參與社會福利提供，構建政府與非營利組織的伙伴協作關系，正是充分發揮非營利組織在社會福利服務提供中的獨特優勢，促進社會福利服務供給效率與質量的改善。具體來看，非營利組織的優勢至少表現在以下四個方面：一是資源優勢。作為一種有效的社會資源匯集和調動機制，非營利組織擁有的資源包括人、財、物等各個方面，對于社會福利供應而言，非營利組織參與將大大拓展福利來源，彌補政府資源之不足。二是效率優勢。政府提供的服務經常是缺乏效率的，非營利組織的參與一定程度上縮小了政府規模，降低了政府支出，作為一種取代傳統政府科層制管理模式的準市場替代方案，將顯著促進效率的改善。三是回應性與創新性優勢。相比于政府，非營利組織的規模往往較小，反應更加靈活，同時也更具有創新理念和服務意識，進而能夠更好地察覺公民的福利需求并給予及時的回應和更好地滿足。四是關愛性和有效性優勢。非營利組織服務的慈善性使其往往具有更多的愛心，在某些福利服務的提供上更個性化也更細致入微，而多樣化的專業性社會團體的參與也將顯著提高社會福利的有效性。

四、扶持非營利組織發展的有效手段

在我國，非營利組織參與社會福利服務還作為扶持和推動社會組織發展的重要舉措。近年來，我國非政府組織獲得較大程度的發展，但是依然存在很多問題。從北京市來看，在登記注冊的社會組織中，只有大概不到1/6的社會組織符合有專職人員隊伍、有健全的制度等條例規定的基本條件，大部分的社會組織在制度建設、內部治理、管理能力等方面非常不規范，這種組織發展的不健全不成熟嚴重影響著社會組織參與社會福利服務的效果。另一方面，非營利組織參與社會福利服務的廣度和深度在很大程度上依賴于政府對非營利組織的態度。長期以來，我國非營利組織的發展一直受到較多限制，直到近年，政府開始重新審視非營利組織的功能與角色，積極引導和扶持社會組織的規范發展，以政府購買公益服務為主要模式的非營利組織參與開始興起，為非營利組織參與提供物質基礎，有效提升非營利組織的參與能力。2012年，中央財政首次安排2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務；很多地方政府也已經建立或正在建立政府向社會組織購買公益服務的常態化機制，用以扶持和推動社會組織的發展。

北京市作為中國的首都，在經濟、政治、文化和社會方面都走在全國前列。轉變政府職能，加強公共服務和社會服務建設，構建和完善適度普惠型社會福利體系成為北京市“十二五”時期社會建設的重要目標。與此同時，北京市積極推進社會組織管理體制改革，加大對社會組織的培育支持力度，社會組織的規模和數量獲得了空前的發展。截至2010年底，北京市共有社會組織7 137個，其中社會團體3 220個，基金會144個，民辦非企業單位3 809個，2010年社會組織全年收入達到139.7億元，增加值為30.56億元。

但是，從北京市社會組織參與社會福利服務來看，依然處于發展的起步階段。自2000年以來，北京市陸續出臺了《關于加快實現社會福利社會化的意見》、《關于組織社會力量興辦福利機構的通知》、《關于社會力量興辦社會福利機構運營資助辦法》等一系列政策文件，給予社會力量參與社會福利機構與社會事業以政策、財政、稅收等方面的支持和優惠。但是整體上，北京市在社會福利領域的社會化改革及其緩慢，非營利組織作為重要的社會力量，對于社會福利服務的參與更是少之又少。直到2009年，北京市設立社會建設專項資金，開始探索政府購買社會組織的公共服務機制。2012年，社工委牽頭的政府購買社會組織服務項目共計300多個，購買資金超過5 000萬，每個項目獲得3萬到30萬元不等的資金支持。與此同時，從2010年起，北京市民政局也利用福彩公益金向社會組織購買公益服務。此外，北京市區縣政府也在積極探索購買社會組織公益服務，如門頭溝區利用550萬元專項資金購買社會組織服務；平谷區將政府購買社會組織服務納入“幸福平谷”折子工程，并實現費隨事轉。

為了全面了解北京市非營利組織參與社會福利服務的整體現狀，我們還進一步走訪了北京市民政局等相關部門，調研訪談多家社會組織，并開展了基于政府部門、非營利部門的問卷調查，獲得了北京市非營利組織參與社會福利服務的大量數據資料。基于北京市的個案調研，以及我國非營利組織參與社會福利服務的整體考量，當前，我國非營利組織參與社會福利服務的現狀可以概括為以下四個方面。

（一）非營利組織的參與訴求不斷提升，但是參與能力有待提高

非營利組織具有參與社會福利的意愿與訴求，并積極行動參與社會福利服務的提供。隨著非營利組織的日益發展，其參與意愿的提升一方面來自于非營利組織的公益性傳統，這些社會團體越來越希望有更多、更制度化的平臺能夠與政府合作并參與到社會福利服務的提供之中。另一方面，在經過多年的發展之后，以服務會員會中心的社團組織，在服務于會員之外，也逐漸產生了利用社團的人、財、物資源，參與公益服務回報社會的意愿和需求，這體現了社會團體使命的不斷拓展，并與非營利組織的公益性價值從根本上一致。

不可否認的是，盡管非營利組織的參與意愿顯著提高，但是非營利組織的參與能力卻十分欠缺，這集中表現為我國非營利組織發展的不規范性。以社團為例，按照《社會團體登記管理條例》的規定，社會團體應當具備一定數量的會員、有規范名稱和相應組織機構、有固定住所、有專職工作人員、有合法資產和經費來源、有獨立承擔民事責任的能力。但實際上，在北京市的所有社團中，只有大概六分之一的社團屬于符合上述六條標準的“實質性社團”。另一方面，資金是非營利組織參與的物質基礎，但是大部分的社會組織籌措資金的能力有限，特別是政府購買資金的不足大大阻礙了非營利組織參與的廣度和深度，也影響著參與的效果和質量。當前，北京市政府購買社會組織的公益服務很大程度上并不是全額購買，而要求非營利組織以自有資金匹配，很多非營利組織由于拿不出配比資金而無法參與購買。

（二）政府購買成為非營利組織參與的主要方式，在政府與非營利組織關系上具有高度不對稱性

政府購買是目前我國非營利組織參與社會福利服務的主要方式，即按照提供者與生產者分離的原則，政府是出資部門，非營利組織是具體的福利生產部門。這里的購買是廣義的，既包括購買由非營利組織提供的有形的產品和無形的服務，也包括政府通過財政激勵與政策優惠等誘因機制吸引非營利組織參與社會福利機構的運營與管理。整體來看，政府購買作為一種激勵措施比較有效，對于政府而言，購買社會福利將生產的功能轉移，而致力于更好的規劃、監督和管理；與此同時，購買作為一種調控工具，也可以引導社會資金的同期投入，有效調控非營利組織的福利生產行為。對于非營利組織而言，政府購買彌補了非營利組織資金的不足，促進了組織使命的達成；而且購買行為作為一種協作關系，密切了政府與非營利組織的互動與合作，促進了非營利組織的合法性認同。

但是，政府購買一定程度上造成了非營利組織對于政府的過度依賴，使得非營利組織面臨喪失獨立性的威脅。在中國，政府與非營利組織關系的不對稱性更為明顯。實際上，當非營利組織參與社會福利服務很大程度上取決于政府的態度與政策時，政府與非營利組織的合作就很可能失衡，非營利組織談判能力較弱，談判與協商的對話關系很可能被實際上的指揮命令的強制關系取代，甚至造成非營利組織失去自治或獨立性。另外，在提供福利服務的過程中也可能造成嚴重的“賣方主義”，即非營利組織為了獲得政府的支持而忽視其自身的價值和使命。整體來看，政府購買方式構建的政府與非營利組織的協作伙伴關系，是基于契約的合同行為，應當避免政府過度的行政干預，確保非營利組織的獨立性并給予其獨立發展和自治的空間，積極構建平等、協商與協作的政府與非營利組織關系。

（三）政府購買社會組織公益服務的購買機制基本建立，但是對于參與過程的管理十分不足

目前，在推動政府向社會組織購買服務的中央與地方實踐中，都十分重視購買機制的建立，以推動購買的規范化。以北京市民政局購買為例，在購買伊始，就出臺了《政府購買社會組織公益服務項目管理辦法（試行）》，明確了政府購買服務內容、項目評審指標和評估標準，建立了相對完善的政府購買機制，積極推動購買的規范化。整體來看，政府購買社會組織的公益服務具有比較明晰的準入機制以確保社會組織的福利提供能力，也建立了激勵機制促進社會組織的廣泛參與，并基本上建立了競爭機制、第三方評估機制、監督機制和責任追究機制，從而在一定程度上確保了非營利組織參與社會福利的規范性和有效性。但不可否認的是，購買機制依然十分不健全，比如準入機制拘泥于身份而過于機械，誘因機制基本失靈，競爭機制如同虛設，評估機制淪為擺設，責任機制出現偏差等等，這些問題都一定程度的存在，大大影響著非營利組織參與的效果和質量。

與此同時，相比于參與機制的不健全，參與過程的管理幾乎被無視。無論是學術界還是實務界，相比于“非營利部門要不要參與”、“參與有何價值風險”的討論，關于“如何參與”、“如何管理”的問題被視為細節性的東西，始終未引起足夠重視。事實上，盡管對于非營利組織參與社會福利服務的價值與風險上存在爭議，但是作為一種治理的理念，非營利組織參與社會福利服務的供應已經成為一種共識，超越“要不要參與”的爭論，參與的管理問題成為決定非營利組織參與績效的關鍵。但是，當前對于管理問題的忽視，使得非營利組織參與的精細化管理和過程化管理存在很多問題和漏洞，直接影響著非營利組織參與社會福利服務的成效。事實上，區別于政府的壟斷提供模式，非營利組織參與以及與政府伙伴關系的構建，是一種基于契約的合同式管理，如何有效地運用合同、實施合同的全過程管理，直接影響著非營利組織的參與績效。

（四） 非營利組織僅僅作為服務的生產者介入社會福利的生產與提供，在更廣泛更深入的領域缺乏參與

整體來看，我國的非營利組織參與還處于起步階段，非營利組織的作用僅僅是作為政府服務生產職能轉移的承接者參與社會福利的生產與提供，在參與的領域和深度方面都有待進一步拓展。首先，作為獨立的服務提供者，非營利組織僅僅是分散的、小規模的福利提供單元，非營利組織主導推動的福利提供還十分有限。其次，作為政府的協作伙伴，非營利組織與政府的合作關系十分薄弱、單一和有限，這具體表現在政府與非營利組織的關系層次、互動方式、合作模式等多個方面。最后，在參與內容方面，非營利組織的作用還主要限于福利服務生產的領域，作為利益相關者在福利制度設計、政策制定，福利項目開發、經營與管理等更廣泛領域的參與十分有限。

事實上，非營利組織具有更廣泛參與社會福利服務的訴求，也能夠發揮更大的功能和作用。以我們走訪的北京市瓷娃娃罕見病關愛中心為例，這個一開始關注“軟骨病”的非營利性組織，在經過幾年發展之后，不僅關注“軟骨病”病人，更進一步拓展到對其他罕見病患者的關懷與幫助；在提供直接的關愛服務之外，瓷娃娃還積極推動政府對于大型罕見病的關注，并在實質上推動政府在罕見病領域的政策發展。在西方國家的實踐中，非營利組織除了作為政府福利服務承接者的身份之外，政府也越來越意識到有必要讓非營利組織在服務項目的設計中擔任一定的角色，加強政府與非營利組織的合作與協商，并且通過法律規定或非正式協議將這種磋商行為制度化，如英國布萊爾時期與英國志愿部門簽訂的COMPACT，這份文件建立了政府與志愿部門間“價值共享和互相尊重”原則，承諾政府與志愿部門在政策和項目設計問題上進行“有意義的磋商”[5]，進而充分發揮非營利組織在民意收集、項目設計、管理監督以及績效考核評估等方面的更積極作用。

參考文獻：

[1]John Wolfenden：The Future of Voluntary Organizations: Report of the Wolfenden Committee[M]. London: CroomHelm.1978.

[2]Norman Johnson：The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism. Amherst[M].Massachu-

setts: University Massachusetts Press.1987.

[3]Evers A、lvan Svetlik：Blancing Pluralism: New Welfare Mixes in Care for the Elderly[M]. Avebury/European Centre Vienna.1993.

[4]Gilbert N：Welfare Pluralism and Social Policy. In James Midgley Michelle M.Livermore. (eds). Handbook of Social Policy[M]. CA: Sage. Publications.2000.

[5]王浦劬，萊斯特·M.薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010：218.