堅持群眾路線保障公權力陽光運行的反腐策略

摘 要：在各種腐敗中，“權錢色”交易是共性，其中“公權力”是腐敗滋生的中心要素。公權力腐敗和異化主要表現在特權、專權、濫權、霸權、越權等方面。隨著反腐斗爭的不斷深入，腐敗也推陳出新，如“雙面、兩手”干部，集體腐敗和聯手腐敗，特權腐敗隱性化和擴大化，公權力與資本聯姻等。針對公權力腐敗特征和發展趨勢，構建懲治和預防腐敗體系保障公權力陽光運行成為當前迫切需要解決的問題。保證公權力陽光運行，關鍵在于把握好“用好公權力、借重公約力、提升公信力”三個環節。其中，用好公權力是基礎：要明確職權，依法行政，保障民權；借重公約力是保障：要約束監督，疏通渠道，順應民意；提升公信力是目標：要取信于民，民生至上，凝聚民心。最終實現“以人為本、執政為民”。

關鍵詞：群眾路線；公權力；陽光運行；反腐倡廉

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）08-0001-03

權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。據中紀委、監察部2014年1月10日通報：2013年各級紀檢檢察共接受信訪舉報1 950 374件次，立案172 532件，結案173 186件，處分182 038人。分別比2012年同期增長了11.2%、12.7%和13.3%[1]。其中，貪污、賄賂、挪用公款、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、利用職權侵犯公民權利等是職務犯罪的主要形式。新一屆黨中央第一次政治局學習會上坦承腐敗問題嚴重到了“亡黨亡國”的高度，強調反腐要“老虎蒼蠅一起打”，表達了懲治腐敗的堅強決心。黨的十八大以來，黨中央公布了改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”、“六項禁令”，派出中央巡視組并要求深入群眾明察暗訪提高巡視質量，開展群眾路線教育，顯示了發動群眾、依靠群眾預防和懲治腐敗的工作方針。如何堅持群眾路線保障公權力的陽光運行，實現為“官”者依法行使公權，為“民”者充分享有公權，是當前預防和懲治腐敗研究的重要內容。

一、公權力腐敗的表現特征

關于公權力的概念有廣義和狹義之分，從狹義上講，公權力是指基于公共意志的國家機關為服務公共利益，在一定的公共范圍內組織、協調和控制社會與個人的力量[2]。是指國家實施公共管理、調整利益分配關系的權力，具有合法、公正、權威、理性等特征[3]。在形形色色的“公權力腐敗”中，“權權交易、權錢交易、權色交易”是主癥，公權力異化和腐敗歸納起來包括特權、獨權、霸權、濫權、越權等突出表現。

1.特權，社會和諧穩定和公平正義的絆腳石

特權就是利用手中的權力和資源享受普通人不能享受的、非正當的便利和實惠。現在的特權階層非常普遍，不管是在報紙上還是網絡上，都充斥著這樣的信息。特權的特點就是依靠手中的權力以及伴隨的利益鏈條，享受高度的自由和利益，有時甚至超越法律之上，超越人民之上。如：特權車、特權房、特權吃喝、公款旅游等，并由個人特權、部門特權延伸到家人特權、家族特權。有了特權，就意味著社會和不能享受特權的人的利益受到干擾或侵犯，從而導致了人情多過法理，社會潛規則盛行。嚴重影響到社會公平公正和正義，直接導致社會價值觀的扭曲，影響社會的發展進程。

2.專權（獨權），絕對權力導致腐敗

專權是指掌權者一意孤行，獨斷專行，遇事個人說了算，老子天下第一。專權是絕對權力意識的產物。現實生活中，“一把手”腐敗與專權有很大關系，因為能夠做到專權的基本上是“一把手”，他們通過打、壓、嚇、拉等手段達到專權目的，把組織原則和集體領導、集體決策等制度拋諸腦后，大搞“一言堂”。權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。據廣東省紀委介紹，2006年至2009年，廣東共查處151名地廳級“一把手”，占被查處地廳級干部的79.9％；還有1 284名縣處級“一把手”被查處，占被查處縣處級干部人數的69.3％[4]。

3.濫權，權利不受約制監督，借公濟私、以權謀私

濫權就是指權力行使者違反授權者授予其權力的目的和要求行使權力，借公濟私、以權謀私、故意刁難等，實現自我的利益、價值和追求。濫用權利有個人濫用和集體濫用之分。個人濫用權力不僅有官員，也包括基層辦事人員，甚至協管、保安、門衛……任何擁有一點權力的普通人都可能成為權力濫用者。中國青年報社會調查中心與新浪網聯合進行的一項有11 219人參與的調查顯示，94.8%的受訪者認為日常生活中濫用權力的現象普遍存在。其中，68.3%的人認為日常生活中權力濫用現象“非常多”，26.5%的人表示“較多”[5]。

4.霸權，無法無天留下禍根

霸權就是在自己的管理、管轄范圍內，隨意推行強權政策和霸王條款，不顧民生和尊嚴，無法無天，稱王稱霸。媒體曾報道：59歲的村民滕氏為身患白血病的孫女籌錢治病，在從長沙回臨澧的火車上，將別人丟棄的一些空礦泉水瓶(共28個)收集起來，準備拿回家去賣點錢。但是，當她帶著這些礦泉水瓶下車時，卻被該縣公安局拘留，稱其行為擾亂了火車上的秩序[5]。湖南省某縣，政府為了搞開發建設，動員居民拆遷。由于補償安置不合理，一些居民拒絕拆遷。政府竟為此打出口號：“誰影響我縣發展一陣子，我就影響他一輩子”[6]。當公權變成霸權時，它就變成了沒有監督的絕對權力。于是民意被代表了、上訪被追回了、媒體被噤聲了……玩民于股掌，防民如水火，如何能讓人民活的更幸福、更有尊嚴。

5.越權，為中飽私囊擾亂正常的社會秩序

越權就是超越法定的權力及其限度，做不屬于自己行政職權范圍內的事。有的懂法犯法，有的不懂法越權，以求謀取私利或小集團利益。有的對上越權，如有些地方部門違規越權審批；有的對下越權，如有些地方政府直接干預下級部門的工作，違反規定干預和插手市場經濟；還有的上有政策、下有對策，欺上瞞下玩弄手中權力……越權一般都有脫離實際、弄虛作假、以強臨弱等表現特征，為了中飽私囊干擾社會秩序。政府公務員越界越權指揮資本、控制資本，必然滋生腐敗。如：中山市原市長李啟紅，利用相關企業人員提供的信息，參與內幕交易，串通其丈夫、弟媳等人購買中山公用的股票，共籌集投入670多萬元，不到2個月獲利1 980多萬元[7]。

二、公權力腐敗的發展動向

1.更多“一把手”的查處，讓“雙面、兩手”干部現形

中國反腐進入“深水區”，“一把手”被查處的越來越多。以河南省為例，2006年以來，已有22名縣委書記先后“落馬”，可謂觸目驚心[8]。在查處的案例中不乏有“雙面、兩手”干部的身影，他們當面一套背后一套、臺上一套臺下一套、對上一套對下一套。阜陽原市長肖作新，上任當晚收受紅包累計近百萬，其妻夸其行，他說：“做了三十年的小人物，終于輪到我收賬了。”茂名前市委書記羅蔭國2008年曾在全國黨風廉政建設工作電視電話會議上介紹反腐倡廉的“茂名經驗”。然而，羅蔭國終究辜負了自己的口號，涉嫌巨貪，成為“裸官”，其子女分別加入了澳門、澳大利亞籍，并在境外置業[9]。“雙面、兩手干部”干工作有一手，腐敗也有一手。因其正面形象具有很強的迷惑性，罪行敗露時被人們喻為“明手”掩蓋“暗手”，邊貢獻邊腐敗。

2.特權腐敗隱性化、擴大化，破壞社會公平與法治

特權隱性化主要指公共部門及其公職人員基于自身掌握的公共權力和公共資源，在法定之外享受的特殊利益和權利。由于這些特殊利益絕大多數并不合法合規，所以僅限于“內部人”知曉和享受。如：安徽省某市動用財政向干部派發健身貴賓卡；溫州舊城改造建房挪作領導低價內部購房；某省一輛掛省直機關公務車牌的小車兩年內共闖紅燈158次，最多一天竟闖紅燈4次……特權意識滋生著“隱性特權”，腐敗則是“隱性特權”的非法延伸[10]。特權擴大化，封妻蔭子。如：某縣考錄事業單位工作人員，其中一個“硬性”條件，就是限招正科級干部子女，其他人都被排除在外；河北大學“2010·10·16”校園車禍案，“我爸是李剛”已成了一個特指“仗勢欺人、驕橫跋扈”的符號語言……

3.集體腐敗和聯手腐敗，形成腐敗鏈條流水作業

集體腐敗可分為兩種：一種是一個職能單位的工作人員群體“觸電”，以“集體討論、集體決定”的方式去做違法和侵犯公民權益的事，戮力同心、集體作案。如：湖南省耒陽市礦產品稅費征收管理辦公室，因集體貪腐曝光而被網友稱為“史上最肥科級單位”。這個小小的科級事業單位從主任到8名副主任、黨組成員，以及下屬各站點站長、班長，高、中層干部幾乎“全軍覆沒”。另一種是幾個職能單位的工作人員通力協作、聯手腐敗，為罪犯提供“一條龍”服務。如：江西鄱陽縣“2·11”鯨吞國庫資金案，自2006年起縣財政局工作人員李某伙同縣農信社徐某等人利用職務之便，用偽造的公章、提供虛假對賬單等手段，私自將縣財政局存儲在信用聯社的資金9400萬元轉走[11]。

4.官商勾結與官“黑”勾結，公權力與資本聯姻，一些政府官員被綁架

官商勾結一般是指政府或個別官員徇私瀆職，在制訂或推行政策時，向個別企業集團輸送利益，謀取私利。幾乎每個貪官背后都會有些商人的影子，他們結成“利益聯盟”，挖公家的墻角。江蘇省贛榆縣原縣委書記孫榮章接受調查時交代[12]：“我在運作權力，幫這些人得到優惠政策的時候，我腦子里就在盤算，哪一天我有什么事情需要他們的時候，他們肯定會回報我的。所以，等到有事時，我馬上就會想到某一個商人可以為我辦事。說的直接一點，就像一頭豬，我把它養肥了，需要的時候，我再去宰它。”黑社會是特殊利益集團的一種表現形式，然而打黑打的并不完全是黑社會。上海城管查處“黑車”誘發的“釣魚事件”，打擊“黑車”嚴格執法是其一，出租車的行業壟斷與老百姓謀求生存空間的競爭縮影才識更大的社會弊病[13]。

三、依靠群眾路線構建公權力陽光運行的反腐對策

堅持群眾路線保障公權力陽光運行，關鍵在于把握好“用好公權力、借重公約力、提升公信力”三個環節。用好公權力是基礎，借重公約力是保障，提升公信力是目標。讓公權力陽光運行就是要讓公權力在公開、公正、公平的透明機制上行使，要做到還權于民、監督于民、信任于民。

1.用好公權力，依法行政，保障民權

要遏制住權力腐敗，就要消除特權、專權、濫權、霸權、越權等滋生的土壤，讓權利行使于陽光之下。要加強制度建設：把權力關進制度的籠子里。正如鄧小平指出的，好的制度和體制，可以有效地制止腐敗現象的發生，不好的制度和體制，則會導致腐敗現象的滋生和蔓延。制度建設的關鍵在于明確崗位職責和權限，實施的步驟與時效，目標實現的成效和考評的方法等。加強干部隊伍執行力：執行力就是執行和完成任務的能力，再好的制度、政策關鍵靠執行。一是其著眼點在“力”，綜合反映執行者的素質能力、投入力度、團隊合力；二是其關鍵點在“行”，就是執行中考慮由誰去做、做什么、怎么做。三是其落腳點在“效”，即執行的效率和效益，如何能按時、保量、高質地實現目標。加強干部問責：無論是用人之責、決策之責、平庸之責，無論是問“一把手”之責還是問“集體”之責，都要追究到底。干部能上能下，拒絕不作為：對官場中得過且過，做事不給力，爭做“老好人”，要清除出公權力隊伍。讓“以人為本、執政為民”的理念真正落實到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的公權力陽光行使中去。

2.借重公約力，疏通渠道，順應民意

公約力是指來自政府、民間的公眾監督，包括“紀檢監督”、“審計監督”、“信訪監督”、“輿論監督”等。2011年3月14日兩會期間，溫家寶答記者問中提到：我以為最大的危險在于腐敗。而消除腐敗的土壤還在于改革制度和體制。我深知國之命在人心，解決人民的怨氣，實現人民的愿望就必須創造條件，讓人民批評和監督政府。人民的監督主要包括兩個方面：加強政府官方監督，建立規范化的廉政制度體系，在改革和完善腐敗監督制度和體制上下大功夫。加強對領導干部的職務自律教育，加強預防職務犯罪警示教育，加強紀檢部門監督職責，加強審計監督和嚴格監督執法。加強民間公眾監督，完善信訪舉報制度、謬論監督制度以順應民意。讓“人民上訪”與“政府下訪”相結合，要通過方便快捷，形式多樣，充分保護人民群眾的民主權利；讓“被動監督”與“主動監督”相結合，建立義務監督員和報告員制度，充分調動人民群眾的反腐敗積極性；讓“被動面對”與“主動面對”相結合，建立反腐質詢制度、懇談制度、公告制度、述職制度，充分實現人民群眾的知情權、表達權、參與權、監督權。幫助公權力行使人員樹立“當官不想發財，為民不遺余力，辦事不圖回報，工作不帶私心”的“四不”用權觀和行事風格。

3.提升公信力，民生至上，凝聚民心

公信力就是社會大眾或不同群體對公共機關、政府部門的角色形象和行使權力的信任度、認可度和心理認同。“雙面干部”、特權擴大、集體腐敗、官商勾結等腐敗，他們以權謀私、貪贓枉法、蠻橫行政等，對公信力造成了非常大的負面影響。當下社會“仇官”、“仇官二代”現象，還有不斷的上訪、群體性事件，都是社會公眾對公權力信任不足的表現。政府無法選擇人民，只能以人民的需求來變革自身。保障人民的知情權、參與權、監督權，全方位重塑政府公信力刻不容緩。必須充分保障公眾的合法權益。無論那一級政府工作人員，都要認識到公眾的主人翁地位，以“民生至上”，金杯、銀杯不如老百姓的口碑，金獎、銀獎不如老百姓的夸獎。必須充分保證公眾的知情權。要以制定規范性法律文件，確立公民知情權的具體內容、公開對象和渠道，為保證公民對國家事務享有全面得知權提供切實的法律及制度保障。必須充分保證依法行政。公權力的性質決定了其從產生到行使都離不開法律的制約，只有實現法治化，才能避免行使者將公權力私有化，才能保障私權利不受侵犯。必須加強服務性政府和陽光型政府的建設。重塑和提升政府公信力，歸根到底是要塑造人民做主的政府、人民滿意的政府、經得起人民問責的政府，讓人民共享社會發展進步的成果，讓人民生活的更加尊嚴。

參考文獻：

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[10]官員“隱性特權”誘發腐敗蔓延［EB//OL］.中國江西新聞網，http://www.jxcn.cn/525/2009-7-6/30107@538392.htm，

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[11]江西鄱陽縣財政億元巨款被吞［EB//OL］.京華時報，http://

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[12]透視貪官受賄的“豬論”邏輯［EB//OL］.半月談網，http://

im.banyuetan.org/jrt/100927/13200.shtml， 2010-9-27.

[13]王淑娟.公權力要與特殊利益集團切割[J].政府法制，2010（6）：28-29.