城鎮(zhèn)化融資有待創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化過程中要考慮到城市群、城鎮(zhèn)群之間的聯(lián)合。城鎮(zhèn)群體間政府主導(dǎo)聯(lián)合供給一些公共基礎(chǔ)設(shè)施有助于利用范圍經(jīng)濟(jì)提高供給效率。

我國城鎮(zhèn)化融資最核心的問題是政府投資范圍過寬、過大，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面沉淀資金太多，容易引發(fā)流動性風(fēng)險。2010 年年底，地方政府債務(wù)達(dá)到10.7 萬億元，可到2013 年上半年為止，地方政府債務(wù)增長速度超過財(cái)政收入和GDP 的增長速度。地方政府的債務(wù)風(fēng)險在逐步放大，而不是逐步收斂。以后一定要想方設(shè)法扭轉(zhuǎn)這個局面，使地方政府債務(wù)逐步走向相對收斂，才能使債務(wù)風(fēng)險控制步入良性循環(huán)。

為此，首先要更清晰地界定政府的投資邊界和融資的系統(tǒng)性規(guī)劃。從實(shí)際情況看，政府不能包攬所有的公共領(lǐng)域融資，也不是只允許國有企業(yè)參與地方政府融資。公共項(xiàng)目融資不僅牽涉到建設(shè)期的投資資金來源問題，而且還涉及到后期運(yùn)營的效率和服務(wù)質(zhì)量問題，進(jìn)而涉及到供應(yīng)主體的公司治理結(jié)構(gòu)問題。

因此，倡導(dǎo)PPP，不能只局限在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資領(lǐng)域，而且要考慮運(yùn)營期的效率。一般來說，城鎮(zhèn)化的公共基礎(chǔ)設(shè)施還是要以政府資金投入為主，因?yàn)檫@些投資無非是代替財(cái)政未來的支出。這些項(xiàng)目只是單純的投入，不能自身帶來現(xiàn)金流。所以政府必須為此進(jìn)行融資。

地方政府主要的融資方式是通過土地創(chuàng)收。很多地方政府將土地收入作為金融杠桿進(jìn)一步放大銀行貸款規(guī)模，但隨著土地價格的波動和土地收益分配方式的變動，這種傳統(tǒng)融資方式難以為繼。因此。地方政府需要創(chuàng)新融資方式來解決城鎮(zhèn)化的融資難題。十八屆三中全會已經(jīng)指明了城市財(cái)政在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資的過程中可以發(fā)行債券。但目前，在《預(yù)算法》沒有正式修訂時，國務(wù)院只能采取“點(diǎn)對點(diǎn)”的授權(quán)方式。在地方政府債務(wù)高懸的情況下，很難普遍推廣。所以當(dāng)前，地方政府融資還很難脫離以融資平臺為主導(dǎo)的融資方式，這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)對融資平臺的治理，逐步使融資平臺的治理結(jié)構(gòu)更加完善，債務(wù)信息、融資方式更加公開透明。

對于那些政府不得不做的，而且是政府主導(dǎo)的項(xiàng)目融資，首先要根據(jù)城市發(fā)展空間規(guī)劃，做好系統(tǒng)融資規(guī)劃。從“長株潭”城市一體化開始，中國地方政府已經(jīng)開始嘗試做系統(tǒng)性的融資規(guī)劃，很多城市的融資是規(guī)劃先行的。但也有不少地方的融資是欠缺規(guī)劃的。某些地方融資幾乎跟招商引資一樣，只要能借來錢，就可以開工建設(shè)，違背了債務(wù)融資“借-用-還一體化”客觀要求，蘊(yùn)藏著額外的風(fēng)險。

其次，城鎮(zhèn)化過程中要考慮到城市群、城鎮(zhèn)群之間的聯(lián)合。我國有的城鎮(zhèn)建立起的污水處理廠運(yùn)營費(fèi)用過高，多半沒有滿負(fù)荷運(yùn)營，只是在上級來檢查的時候才開工運(yùn)作，核心原因就是養(yǎng)不起。實(shí)際上，距離不是很遠(yuǎn)的中小城鎮(zhèn)群體，單個城鎮(zhèn)難以獨(dú)立完成自來水供給、污水處理等公用事業(yè)建設(shè)和運(yùn)營，可以考慮在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上采取聯(lián)合供給的方式。城鎮(zhèn)群體間政府主導(dǎo)聯(lián)合供給一些公共基礎(chǔ)設(shè)施有助于利用范圍經(jīng)濟(jì)提高供給效率。西方國家早就解決了這個問題。我們國家由于行政體制的分割，很難簡單通過財(cái)稅體制改革的柔性化管理來彌合。這可以經(jīng)過上級政府的資金整合，打破地域界限，構(gòu)建有效的協(xié)商合作機(jī)制得以有效解決。

最后，要注重融資的期限匹配，避免引發(fā)過大的流動性風(fēng)險。近年來地方政府為城鎮(zhèn)化融資更多地采用商業(yè)銀行融資渠道，但商業(yè)性融資與政府長期項(xiàng)目投資很容易出現(xiàn)期限錯配，造成了大量的流動性風(fēng)險。我國地方政府一方面是手頭掌握的長期性資金很多，如住房公積金、社會保險基金等。這些資產(chǎn)在沉淀的時候，大量是以銀行活期資金的方式存在的；另一方面政府負(fù)債又很多，積累的風(fēng)險不容忽視。下一步要通過制度創(chuàng)新，整合地方政府內(nèi)源資金，解決好地方政府融資的安全問題，又能夠通過金融手段把沉淀的資金調(diào)動起來。

（本文系根據(jù)作者在4月19日中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會等主辦的第七屆中國城市化國際峰會上發(fā)言整理而成。僅代表作者個人觀點(diǎn)）