組織實施中小學校內部控制制度的措施

【摘 要】立足于2014年1月1日開始實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，分析中小學校實施內部控制制度的必要性，針對目前中小學校實施內部控制制度存在的問題，提出組織實施中小學校內部控制制度的具體措施。

【關鍵詞】中小學校 內部控制制度 組織實施

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 0450-9889（2014）09B-0054-03

內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。實施內部控制制度有利于保證經濟活動的合法合規，保護資產的安全完整。近年來，很多企業特別是大中型企業都投入很大的人力物力來制定、實施內部控制制度來防范風險，提升管理水平。和企業相比，由于中小學校屬于公益性單位，其資金來源主要是財政撥款這一特點，因此中小學校風險控制意識不強，內部控制制度建設相對滯后。為適應發展，保護國有資產的安全完整，財政部于2012年11月正式發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，2014年1月1日起開始施行。然而，目前很多中小學校還處于探索階段，沒有正式施行該規定。本文提出組織實施中小學校內部控制制度的對策，以供中小學校參考。

一、中小學校實施內部控制的必要性

（一）對經濟活動進行管控的需要。中小學校屬于公益性單位，雖然不以盈利為目的，不需要進行效益核算，但其對資金使用方面有較大的自主性，如學校食堂采購、食堂收支、小賣部采購及收支、學校的物資采購、基礎設施維修等，需要實施有效的內部控制對這些經濟活動加以管控，才能合理保證學校經濟活動合法合規。

（二）保護資產安全有效的需要。中小學校的資金來源主要是財政撥款，不以盈利為目的，從而造成國有資產管理意識不強，資產使用效率不高，固定資產臺賬和固定資產卡片制度沒有建立或不完善、資產領用及調撥手續不完善、資產盤點和處置制度沒有得到有效落實、盤盈盤虧的資產沒有及時查明原因并追究責任，造成資產的流失，因而需要實施有效的內部控制來規范各項資產管理流程，從而起到保護資產的安全和有效使用。

（三）防范舞弊和預防腐敗的需要。近年來，中小學校貪污腐敗事件時有發生，要扭轉這一局面，必須實施有效的內部控制制度，通過實行不相容崗位、授權審批、集體決策等一系列內部控制措施，來保證處理經濟業務時相互制約，從而避免營私舞弊，達到預防腐敗的目的。

（四）保證財務信息真實完整可靠的需要。通過實施有效的內部控制，合理保證中小學校財務報告的合理合法性，減少產生虛假財務信息的可能，從而為學校以及主管部門決策提供真實有效的信息。

（五）提高管理運行效率的需要。隨著中小學教育的不斷發展，很多中小學校從財政撥款的辦學模式中走出來，形成多元化的籌資辦學模式，除財政撥款外，民間也有部分資本投入，這就要求中小學校在管理運行效率、控制財務風險以及其他風險提出了更高的要求，而實現這些要求，中小學校必須實施內部控制制度。

（六）中小學校發展的需要。中小學校規模較小，經濟業務量少、業務較為單一，人員配備有限，由于這些特點，中小學校對內部控制度的認識和執行度遠遠落后于企業，導致當前中小學校的內部控制度建設參差不齊。為保證學校的健康良好發展，實施中小學校內部控制制度顯得十分重要和迫切。

二、中小學校實施內部控制存在的問題

（一）實施內部控制的動力不足。對企業而言，實施內部控制有利于規避經營風險和財務風險、提高盈利能力和企業競爭力，因此，企業實施內部控制的動力與生俱來，并且積極主動。而中小學校主要從事公共服務，其投入、產出效益難以量化，同時，事業編制的中小學校，其資金來源為財政撥款，從而缺乏實際的驅動力。

（二）內部控制意識淡薄。良好的內部控制意識是內部控制制度得以健全和實施的重要保證。然而，由于“升學率”直接影響學校的排名，中小學校的學校領導普遍認為“升學率”才是學校工作的重中之重，對內部管理普遍存在“重教學質量、輕內部管理”的現象，思想上不重視，內部控制意識淡薄，從而缺乏實施內部控制的主動性。

（三）組織管理不到位。在人們的習慣認知中，中小學校的主要任務是教書育人，學校的重點工作在教學方面，而財務等部門只是輔助性后勤工作，因此沒有設立獨立或兼職的內部控制職能部門、專職或兼職的內部控制管理人員，也沒有獨立的財務部門、內部審計部門或人員等，從上到下缺乏統一的部署和組織。

（四）內部控制制度實施體系不健全。財政部于2012年11月發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》為中小學校內部控制建設提供了法律基礎和理論基礎，但目前從整體上看，大多數中小學校仍未建立起適合自身發展的內部控制制度，或者建立起來因學校領導覺得手續煩瑣，影響辦事效率而沒有落實到位，沒有發揮其有效作用?；蛘咧唤⒉糠謽I務流程控制，沒有覆蓋所有的部門和人員，沒有滲透到學校各個業務領域和各個操作環節，缺乏科學性和系統性。

（五）培訓工作不到位。表現在以下方面：

1.培訓范圍有待擴大。一是人員培訓范圍有等擴大。目前就學校財務系統而言，只對財務人員進行了培訓，但是對學校領導、其他業務流程的人員沒有進行過專門的培訓。二是跨業務流程的培訓尚空白。一個完整的業務流程，需要跨到其他業務流程。比如，收支業務流程中所涉及的租金收入與合同控制流程、收支業務中的政府采購業務付款與政府采購業務控制流程等關系密切，這就需要財務人員不僅對收支業務了解，還需對合同、政府采購等業務流程的了解，才能更好地執行內控。

2.培訓內容有待進一步細化。對具體業務流程的控制措施、具體做法方面的培訓尚欠缺，學員只是從宏觀上了解內部控制制度，而不是從業務操作中感知內控制度。

3.各個基層單位之間的溝通交流不夠。目前中小學校財務人員在上級主管部門的牽頭下，通常會組成騰訊QQ工作群、微信群等業務交流的群，但針對內部控制建立的討論群卻沒有，也沒有針對內部控制的實施開設研討會，各個基層單位之間缺乏足夠的溝通交流，不利于開展內部控制。

（六）缺少有效的考評監督機制。表現在以下方面：

1.考評體系不完善。無論一項制度是多么先進和完善，在沒有考核的情況下，都很難發揮出其應有的效果，而且實施內部控制的過程也必須施以恰當的監督，并在必要時對其加以修正，才能保證其實施效果。而目前就學校財務系統而言，上級主管部門還沒有針對中小學校內部控制的實施效果建立完整的考評體系。

2.監督機制沒有起到應有的作用。由于中小學校人員配備有限等自身特殊原因，內部監督的形式通常只有學校教代會和工會委員會，而沒有設有專門的內審機構或由專業的審計、財務等相關方面的專業人員組成的監督委員會，造成其內部監督沒有起到應有的監督作用。

三、實施中小學校內部控制制度的措施

（一）完善法人治理結構，提升執行動力。以制度形式形成職責分明、崗位分工明確、互相制衡、協調高效的管理機制，實現以制度管人、以制度管事的良好學校文化。落實人員對現行執行的上級、本單位的各項規章制度進行梳理，形成制度匯編落實，對超過年限的制度適時修訂，對制度欠缺的業務部分制訂適合的制度。只有完善法人治理結構，提高內部控制與全體教職工的關聯度，才會有動力去嚴格執行內部控制制度。

（二）加強內部控制環境建設，提高內部控制意識。內部控制環境是推動內部控制工作的火車頭，是其他所有風險管理要素的基礎。而加強中小學校內部控制環境建設，最不能忽略的就是內部控制的實施主體——全體教職工，只有真正調動每一位教職工參與工作的熱情，健全的內部控制體系才能得以有效實施。

1.提升領導層的內控理念。上級部門針對領導層舉辦有關內控研討班，整理近年因內部控制實施不到位出現的違法違紀案例，下發給他們學習，使他們能夠感知到實施內部控制制度的重要性。

2.加強宣傳。通過學校內部業務公開欄、校園內部網、簡報等做宣傳，把內部控制制度的建設和完善作為校園文化建設的一部分，調動全體教職工的積極性和主動性，讓全體教職工主動介入和參與內部控制的各項活動，引導全校保持一種積極向上，健康的文化氛圍，提高內部控制的實施水平和實施效果。

3.保持溝通順暢。利用內部考核和職工代表大會的形式，加強校務信息公開，推動校務工作透明化，讓全體教職工可以和校長進行直接溝通，形成良好的反饋和監督，營造順暢的溝通環境。

（三）強化組織管理。實施內部控制是一項系統的工程，涉及學校各個方面的業務，為確保內部控制制度的有效執行，應做好三個方面的工作：

1.設立內部控制管理領導辦公室。上級主管部門、學校在單位內部成立內部控制管理領導辦公室，視人員情況可單獨設立，也可設在財務、辦公室、紀檢等部門，負責組織內部控制度實施過程中的聯系、協調、工作匯總、監督和考核等工作。

2.強化領導的組織責任。校長等領導層人員對學校的發展有至關重要的影響，因此，要加強中小學校內部控制，首先要明確校長等領導層人員在學校內部控制體系中的主層地位，校長應對內部控制制度的實施全過程實行統一的組織領導。

3.落實責任人。由學校指定勝任能力的人來擔任學校的內部控制管理員，具體負責協調、督促各個內控業務流程的有效執行。對各具體業務流程，將該業務所屬部門的部門負責人指定為該業務流程負責人，具體操作人員指定為業務流程責任人，負責在處理業務時嚴格執行內控制度。

（四）建立健全中小學校內部控制實施體系。具體包括以下方面：

1.以標準建設為基礎，建立規范體系。在《行政事業單位內部控制規范（試行）》基礎上，上級主管部門建立一套科學的、權威的、統一的中小學校內部控制規范體系，明確中小學校內部控制的具體要求。

2.以學校為實施主體，制定實施細則。主管部門組織，抽調各學校各業務模塊的精英，成立內部控制工作小組，負責制定中小學校內部控制實施細則，作為建立、執行、評價及驗證內部控制的依據。實施細則必須符合以下要求：一是全面性。制定的細則要全面覆蓋中小學校所有的部門和人員，滲透到學校各個業務領域和各個操作環節。具體包含總則、學校層面控制、業務層面控制、相關制度匯編、檢查評價與考核辦法、附則等共六大部分。分別對中小學校內部控制的原則、目標、學校及業務層面的控制措施、目前執行的相關政策文件、考核辦法以及流程、部門責任分工等進行明確規定。二是可操作性。從學校層面和業務層面兩個方面設立內部控制流程，內控工作小組編制完成各流程工作底稿后下發各學校進行測試，汲取各方意見綜合后形成標準工作底稿后再下發執行，保證其具有可操作性。

3.以主管部門監管為補充，促進實施機制常態化。首先，為保證內部控制制度在日常工作中得到貫徹執行，上級主管部門應督促學校每半年按內部控制流程具體要求進行自查，抽取一定業務量進行測試，形成工作底稿、將自查中發現的問題連同自查報告一并上報上級主管部門。其次，落實自查發現問題的整改。上級主管部門對各學校上報的自查工作底稿及自查報告后，針對存在的問題，出具有指導意見的整改通知，督促學校整改。

（五）做好培訓。應做好關鍵人員的培訓工作，進一步細化培訓內容。

1.抓好關鍵人員的培訓工作。一是上級主管部門應加大對中小學校領導層的內部控制理念的培訓，引導其樹立良好的內部控制意識和理念，在思想上有足夠的重視，才能順利實施內部控制制度。二是加大各單位內控管理員、財務人員等關鍵崗位人員的前瞻性和縱深層次的培訓力度，對這些關鍵人員進行系統的培訓。

2.進一步細化培訓內容。加大對業務層面控制的培訓，對具體業務流程的控制措施、具體做法方面等進行培訓，以及將關鍵崗位人員的職業道德、法制觀念、專業知識和技能等納入培訓，讓學員不僅從宏觀上、理性上了解內部控制制度，而且從日常的業務操作中感知內部控制制度。

3.加大各流程模塊的橫向聯系力度。對合同控制、收支業務控制等關聯密切的流程之間，適時組織跨流程模塊培訓，使各流程責任人對其他的相關流程有理性的認識，了解掌握其他流程在本流程中的業務處理方法。比如，財務人員應培訓合同流程，在處理資金業務涉及合同時能掌握其處理方法。而財務部門的資金支付業務流程，應對各部門負責采購的人員進行培訓，讓其了解資金支付的控制要求，規范經濟活動。

（六）建立有效的考評監督體系。包括以下三方面：

1.對內部控制制度的執行情況進行檢查評價。一是確定檢查的方式和方法。每年由上級主管部門的內部審計人員、歸口流程責任人、從各學校抽調業務精通的人員組成檢查小組，或聘請會計師事務所，采取每年輪流抽查的方式進行檢查。二是對被檢查單位進行評價。對抽查到的各學校之間進行縱向和橫向比較，找出問題，追根溯源，同時肯定成績，對被檢查單位進行綜合評價，對執行不到位的業務控制點要求學校限期整改，對整改不到位的學校予以通報批評并建議撤換領導等懲罰。

2.將檢查結果納入個人考核。上級主管部門將內部控制的實施效果納入學校領導的考核范圍，學校則將內部控制的執行情況納入相關部門負責人升遷的考核范圍、具體責任人的年終考核中，層層落實，以提升各層次人員的內部控制意識，推動學校內部控制環境的良好發展。

3.建立相應的獎懲制度。根據檢查結果，對優秀的單位和個人進行獎勵和表彰，在內部控制執行過程中執行不到位的控制點，視其風險大小程度，建立對領導、流程所屬部門負責人和具體責任人的對應處罰措施，并將考核結果體現在績效工資中，進一步調動全體人員的主動性。只有建立內部控制制度的考評監督體系，獎罰分明，才能激勵和鞭策內部控制制度的順利實施。

綜上所述，中小學校內部控制的實施效果對于提升學校的管理水平，保證經濟活動的合法合規、保護國有資產的安全完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果有著重要的意義。中小學校內部控制的實施是一項長期的系統工程，各學校應綜合本校的實際情況，將提高內部控制意識、完善內部控制制度、落實內部控制措施長抓不懈，使內部控制常態化，只有這樣，才能促進學校的良好發展。

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