政府性基金求變

近年來，不論是三峽建設基金（后為國家重大水利工程建設基金）、價格調節基金還是民航發展基金，都曾引發熱議。日前國家發改委等部門要求抓緊出臺鐵路發展基金管理辦法，盡早組建鐵路發展基金公司的消息，又將政府性基金推到大眾面前。

財政部從2013年3月對現有《全國政府性基金目錄》（以下簡稱《目錄》）中的30項基金，進行了全面清理，并將結果提交國務院。《政府性基金管理暫行辦法》規定，上一年的全國政府性基金項目目錄要在本年3月31日之前完成，并向社會公布。而截至目前，2013年的目錄仍未公布。政府性基金是否醞釀著新的改革？它將何去何從？

何謂“政府性基金”？

“由地方政府或部門按照國家規定的程序設立、主要面向社會無償征收、專款專用、有到期日的資金項目可以稱為政府性基金。”中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌說到，“但也有政府性基金項目，如旅游發展基金不向社會征收，而是從機場建設費（民航發展基金）中提取。也有部分政府性基金項目，沒有規定明確的到期日，如地方教育費附加等。”

2012年財政部公布的全國政府性基金收入顯然不止《目錄》中的30項，占地方政府性基金收入86%的土地相關收入以及彩票公益金等多出來的15項，為何會列入基金收入中呢？“這要區分兩個概念：政府性基金和政府性基金預算。”張斌介紹道，從預算體系看，我國各級政府預算由公共財政預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算組成。這4部分預算中，財政部公布的45項收入統稱為政府性基金預算，土地相關收入、彩票公益金等應稱為納入政府性基金預算管理，但它們本身并不是嚴格意義上的政府性基金。

張斌以土地出讓收入做了說明。2007年之前，土地出讓收入納入預算外的地方財政專戶。2007年起，財政部要求將土地出讓收入全額納入政府性基金預算管理，繳入地方國庫，按照政府性基金的方式管理。“土地出讓收入的征收、和使用與政府性基金不一樣。而且土地收入的絕對值雖然大，但都是毛收入沒有剔除拆遷補償等成本性支出。因此，我們一般會把國有土地出讓收入單獨分析。”

財政部綜合司收費基金管理處的相關負責人也表示，除了2012年公布的《目錄》，“目前基本上沒有其他政府性基金了。”該負責人說，今年《目錄》會有微調，但大部分仍會保留。因為大部分基金項目，如南水北調工程基金、鐵路建設基金、水利建設基金等，都用于重大工程。征收額比較大的基金，如可再生能源電價附加、地方教育附加等，一個用于支持新能源發展，一個用于地方教育，也不會有變化。

“政府性基金還應該有一個重要特征：有到期日。”張斌強調道，“政府性基金主要是為了特定項目籌資，如三峽建設基金，三峽工程建成后就應該停止征收。但現在有很多基金項目并沒有規定明確的到期日，開征后就一直持續征收，這相當于開征了一項固定的稅收。”

處于何種地位？

政府性基金征收的依據何在？大量結余和沉淀基金去向何處？錢怎么用、用在誰身上？征收到何時？……這是目前政府性基金所面臨的質疑。如此多的質疑，似乎在追問著政府性基金存在的合理性和必要性。

“如果單從基金本身說，其存在有其合理性。”張斌說道，政府性基金在國家財力緊張的特定時期發揮了重要作用，專項收入專項使用，極大地推動了專項事業和基礎設施的發展。如鐵路建設基金是鐵路部門的專項收入，集中用于鐵路建設；三峽建設基金為三峽項目建設專項籌集資金。

但時至今日，政府性基金給相關行業造成的負擔日益顯露。以鐵路建設基金為例，據有關調查顯示，從1991年3月1日起，按貨運價格每噸公里加征0.2分，后經5次調整，到1998年4月1日，增加到3.3分。貨運價格為7.45分/噸公里，總運價每噸公里征收4.8分，占貨物總運價的44.3%，給像煤炭之類的初級產品生產企業形成很大負擔。2012年運煤到秦皇島，山西北部征收21.7元/噸，內蒙古西部征收40元/噸，全國煤炭平均運距600公里，而西部地區達1200公里，也給西部產煤省區造成巨大負擔。從2001到2011年，鐵路煤炭運輸量占鐵路總運輸量的比例從41.4%增加到64%，煤炭企業成為鐵路建設基金的主要承擔者。

煤炭企業除了繳納這一基金，還要繳納另一由發改委主管的政府性基金—價格調節基金。價格調節基金也向社會企業征收，全國無統一規定，征收范圍、征收標準可謂五花八門，但價格調節基金并不在財政部公布的政府性基金目錄中，其長期處于監管的“真空”地帶，亂象叢生。

利用政府性基金養人也是一大問題。很多基金明確規定可以支取一定比例，用來維持機構運轉，但若養人的錢占比太大，就會導致“收錢養人，沒錢干事”，憑空增加社會的負擔。

“大部分政府性基金隱藏在價格中，如在電價、電影票價、鐵路運價中附征，征收成本很低，且收入穩定。所以基金一旦設立，誰都舍不得取消。”張斌很是感慨。國家行政學院經濟部教授馮俏彬也指出，每個基金背后都站著一個部門，基金是部門的利益，只要征收政府性基金的部門繼續找出需要做的事情，變個理由就可以把原來的基金繼續征收下去。

最典型的例子莫如三峽建設基金。財綜[2009]90號文件明確說明：重大水利基金利用三峽工程建設基金停征后的電價空間設立。也就是說，為了利用三峽工程建設基金停征后的電價空間，開征國家重大水利工程建設基金。

如果說當初設立政府性基金是因為國家財力緊張，現在全國財政收入過十萬億，“為什么要單獨讓一個部門長期面向社會籌集一筆有指定用途的資金？”張斌反問道，“現在的問題不是財政沒錢，是都不愿意調整存量財力的分配格局。”

將來怎么走？

“政府性基金以面向社會無償征收為主，本質是稅收；專款專用，又屬于特定部門的專項收入。”張斌一句話概括了政府性基金的現狀，并指出，其第一構成了社會的負擔；第二造成了財力分割；第三很多基金沒有到期日，與“用于專項事業”的目標相矛盾。

對于第二點，關注這一領域的諸多專家都認為，政府性基金的設立以中央部門為主導，代表的是部門的財政分配權。它肢解了總體財力，不利于公共財政資金統籌，不利于結構調整，造成存量調整困難。

在當前政府性基金還不能取消的情況下，張斌建議，管理要新舊分離。新基金應該比照稅收法定主義原則，由立法機關按法定程序審議通過。即基金的提議、審議、修訂、終止、績效評價以人大為主導，嚴控新基金的設立，尤其要控制非財政部門在基金設立過程的權力。對已有基金要一事一議，逐一盤點、審議，評估績效。對于效率低，大量轉化為人員和辦公經費，時間比較長、社會負擔顯著的基金，應該及時取消；確有必要保留的，應該明確到期日；確有必要長期征收的，應適時改為附加或稅，列入公共財政預算管理。

在管理上，則應該以部門預算為依托、為平臺，統籌協調部門的全部各類收入。有政府性基金的部門要相應削減其他專項收入，做到部門之間財力的綜合平衡。

據悉，財政部也擬將采取類似的做法。上述財政部人士表示，將來財政部會結合稅制改革來清理政府性基金，如用資源稅、房地產稅來替代一些相關的基金，將基金轉化成稅。一些基金如大中型水庫移民后期扶持基金、大中型水庫庫區基金、小型水庫移民扶助基金、三峽水庫庫區基金等，內容有重疊，會做出調整。不符合實際需要的基金，如“新菜地開發建設基金”，已經上報國務院建議廢除。

在政府性基金今后的發展上，被給予厚望的鐵路發展基金，可否作為一個方向呢？據了解，鐵路發展基金的資金來源不僅包括鐵路建設基金，還有中央預算內資金、車購稅，并將引入社會資金。

“傳統的政府性基金，資金來源不論是財政撥款還是向社會征收，不存在償還問題，也不要求財務意義上的投資回報。鐵路發展基金引入社會資本，社會資本是要有回報的，這樣一來，其性質就發生了變化，是一種新的基金形式。”張斌解釋道。

在當前基礎設施建設領域紛紛引入社會資本的大方向下，張斌認為鐵路發展基金代表了一個發展趨勢，是具有借鑒和示范意義的。“不過換個角度來看，如果通過收稅來發展鐵路，是沒有利息支出的；而向社會籌資是要還本付息或支付紅利的。付息和支付紅利的錢從哪里來？這里還是有復雜的利益分配問題，需要建立公正、透明的運行機制。”