食鹽專賣兩千年

2014年4月12日，國(guó)家發(fā)改委正式發(fā)文，宣布廢止《食鹽專營(yíng)許可證管理辦法》。一石激起千層浪，或言標(biāo)志著有著二千多年歷史的食鹽專賣制度的結(jié)束，或言只是改革的開始，媒體做著各自的解讀，也引起了社會(huì)各方的關(guān)注。本文意在梳理一下中國(guó)二千年食鹽專賣制度的得失。

民不加賦而國(guó)用饒

中國(guó)食鹽專賣制度，一般認(rèn)為起于公元前686年管仲治齊時(shí)期，距今2700年。管仲也被認(rèn)為是食鹽專賣制度的創(chuàng)始人。還有學(xué)者根據(jù)上古歌謠推測(cè)虞舜時(shí)期已經(jīng)有了某種形式的食鹽專賣，那么食鹽專賣的歷史至今就有4000多年歷史了。但更多的學(xué)者還是謹(jǐn)慎地認(rèn)為，真正的食鹽專賣應(yīng)該起自漢武帝元狩四年（公元前119年），距今2133年。

食鹽是人類生存的必需品，人人都必須食用，但是產(chǎn)地受限，政府很方便通過(guò)對(duì)食鹽的控制，來(lái)獲取利益。因?yàn)槿祟惿骐x不開食鹽，需求價(jià)格彈性相對(duì)很小，即使提價(jià)也不會(huì)影響消費(fèi)需求。雖然離不開鹽，但也不能吃太多，就是提價(jià)后對(duì)人民的生活影響不會(huì)太大，而且生產(chǎn)成本極為低廉，提價(jià)空間很大。當(dāng)然更重要的是，政府通過(guò)專賣的形式，寓稅于價(jià)，比征收鹽稅更具有隱蔽性，讓人們感覺不到稅收負(fù)擔(dān)，極大減輕了人民的被剝削感。于是在中外財(cái)政史上，食鹽很早就成為一個(gè)神奇的法寶。特別是在中國(guó)，由于地理位置的原因，食鹽產(chǎn)地有限，成為實(shí)現(xiàn)專賣制度得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

由于稅收具有強(qiáng)制性和無(wú)償性，在征收過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生很多矛盾，甚至引發(fā)社會(huì)對(duì)抗。在春秋戰(zhàn)國(guó)之際，稅吏還多為武官，如戰(zhàn)國(guó)名將趙奢就曾擔(dān)任征收田租的田部吏。雖然君主專制，增加稅賦也不是一件容易的事情，西漢丞相翟方進(jìn)因提議增加稅收引起不滿，被迫自殺。所以專賣的隱蔽性，正好滿足了政府既能增加財(cái)政收入，又不會(huì)引發(fā)人民不滿的需要。這也就是古代理財(cái)家常說(shuō)的“民不益賦而天下用饒”，“民不加賦而國(guó)用饒”。食鹽專賣在很多時(shí)候，成為政府的重要財(cái)政支柱，如唐后期稱“天下之賦，鹽利居半”。元代“國(guó)家經(jīng)費(fèi)，鹽利居十之八”。近代以來(lái)，食鹽專賣也一直是政府重要的財(cái)政收入之一。孫中山先生也曾稱贊專賣制度，比一般稅收更為積極，能為政府帶來(lái)豐厚的收入。

在中國(guó)古代歷史上，食鹽專賣曾多次力挽狂瀾，成為政府?dāng)[脫財(cái)政危機(jī)的良策。可以說(shuō)，每次遇到財(cái)政危機(jī)，食鹽專賣都會(huì)成為政府的重要手段，以此獲得大量收入，轉(zhuǎn)危為安。如管仲、商鞅都以其巨利富國(guó)強(qiáng)兵，雄踞一時(shí)。漢武以其緩解了北抗匈奴的軍費(fèi)危機(jī)，唐中期以其化解了安史之亂后的財(cái)政危機(jī)，宋代王安石以之消除了財(cái)政赤字，扭轉(zhuǎn)了國(guó)家財(cái)政困難的局面。

私鹽、鹽商、割據(jù)

由于政府壟斷，經(jīng)營(yíng)食鹽利潤(rùn)豐厚，販賣私鹽幾乎與食鹽專賣如影隨形，從未銷聲匿跡過(guò)。

私鹽的泛濫程度往往和食鹽專賣的程度直接相關(guān)。食鹽專賣越嚴(yán)苛，價(jià)格越高，利潤(rùn)越大，則私鹽泛濫越厲害。唐前期鹽法寬松，則私鹽也不多，而唐中后期財(cái)政對(duì)鹽利依賴加劇，不斷提升鹽價(jià)。為保障政府官鹽利潤(rùn)，禁止私鹽的手段也不斷嚴(yán)苛。但是私禁愈嚴(yán)，則私鹽愈盛。高額的利潤(rùn)，使更多的人鋌而走險(xiǎn)，為對(duì)抗官府緝私，他們結(jié)成團(tuán)伙，聚眾武裝販賣私鹽，甚至劫殺商旅，對(duì)社會(huì)造成極大危害。而隨著鹽價(jià)的不斷提升，也帶來(lái)社會(huì)的動(dòng)蕩。在這樣的情況下，販賣私鹽的武裝力量和社會(huì)流民結(jié)合，形成農(nóng)民起義。食鹽專賣既能興邦，如果用之過(guò)度，也會(huì)危及國(guó)本。

有食鹽專賣，就有得到政府專賣許可的鹽商。一批商人通過(guò)政府特許的食鹽專營(yíng)特權(quán)，攫取了巨額的壟斷利潤(rùn)，成為一個(gè)特殊的財(cái)閥階層。雍正皇帝曾評(píng)說(shuō)鹽商“衣物屋宇，窮極華麗，飲食器皿，備求工巧。俳優(yōu)伎樂，醉舞酣歌，宴會(huì)嬉游，殆無(wú)虛日。甚至悍仆豪奴，服食起居，同于仕宦，越禮犯分，罔知自檢”。鹽商往往也會(huì)在巨大利潤(rùn)的誘惑下，夾帶販私。大鹽商們?yōu)榱吮Ｗ艛嗟匚唬厝欢喾浇Y(jié)納，上下打點(diǎn)。不僅要賄賂各級(jí)官員，甚至還要經(jīng)常向皇帝獻(xiàn)禮，而且政府的各項(xiàng)公共事務(wù)也經(jīng)常要求鹽商捐輸。食鹽專賣如果制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，難免出現(xiàn)各種尋租現(xiàn)象，腐蝕國(guó)家政權(quán)。

由于鹽利巨大，在國(guó)家統(tǒng)一時(shí)自然能為中央財(cái)政帶來(lái)巨大收入。但在國(guó)家分裂局面出現(xiàn)時(shí)，往往也會(huì)成為地方割據(jù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。有歷史學(xué)家曾分析，中國(guó)歷代的割據(jù)版圖都可和產(chǎn)鹽區(qū)相對(duì)應(yīng)。沒有對(duì)鹽利的壟斷，割據(jù)是很難持續(xù)的。

專賣與市場(chǎng)之爭(zhēng)

漢昭帝始元六年（公元前81年），西漢首都長(zhǎng)安召開了一次政策討論會(huì)。主題就是鹽鐵是否應(yīng)該專賣。由當(dāng)時(shí)主管國(guó)家財(cái)政工作的古代著名理財(cái)家桑弘羊和儒家知識(shí)分子進(jìn)行辯論。當(dāng)時(shí)的辯論被編成一本叫《鹽鐵論》的書，流傳至今。儒家知識(shí)分子在經(jīng)濟(jì)上主張放任主義，在鹽鐵會(huì)議上圍攻桑弘羊，反對(duì)鹽鐵專賣，認(rèn)為是“與民爭(zhēng)利”。認(rèn)為政府應(yīng)該“重德而賤利，重義而輕財(cái)”，要求“罷鹽鐵，退權(quán)利”。桑弘羊從國(guó)家財(cái)政的角度強(qiáng)調(diào)了鹽鐵專賣的必要性，認(rèn)為只有國(guó)家有了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)才能加強(qiáng)國(guó)防力量，抗擊匈奴。而且財(cái)政收入的增加，還能興修水利、改進(jìn)耕作方法和使用大型鐵制農(nóng)具，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。雖然漢昭帝傾向儒家，但還是面對(duì)現(xiàn)實(shí)，維持了鹽鐵專賣政策。

從食鹽專賣開始，關(guān)于專賣和自由市場(chǎng)之爭(zhēng)就沒有停止過(guò)。但是由于食鹽專賣的巨大利潤(rùn)，特別是其具有很好的隱蔽性，現(xiàn)在還有70多個(gè)國(guó)家實(shí)行專賣制度。美、日等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家同樣存在不同形式的專賣制度，通過(guò)專賣增加國(guó)家財(cái)政收入。

其實(shí)，最早《管子》一書在設(shè)計(jì)食鹽專賣制度時(shí)，就已經(jīng)考慮到了市場(chǎng)問(wèn)題，采取了一種有限介入市場(chǎng)的策略，將制鹽環(huán)節(jié)留給市場(chǎng)，政府只是控制收購(gòu)、運(yùn)輸和銷售環(huán)節(jié)。在收購(gòu)中，進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，讓出部分利潤(rùn)給生產(chǎn)者，刺激生產(chǎn)，使很多人去海邊煮鹽，“譬若市人”，像去趕集似的。而且管仲還能將食鹽專賣所得還利于民，《史記》記載“以贍貧窮，祿賢能，齊人皆悅”。

唐代劉晏改革，進(jìn)一步放開運(yùn)輸和銷售環(huán)節(jié)，政府僅控制收購(gòu)環(huán)節(jié)，通過(guò)控制貨源而保證鹽利收入。實(shí)行“官商分利”，調(diào)動(dòng)商人的積極性。劉晏在改革中，更提出“以養(yǎng)民為先”的主張，在操作環(huán)節(jié)注重“取人不怨”。因?yàn)樯倘粟吚芏嗥松俚牡胤剑倘瞬辉敢馊ィ霈F(xiàn)市場(chǎng)失靈，劉晏在這些地方設(shè)立機(jī)構(gòu)，保障食鹽供應(yīng)。為防止商人暴利影響民生，劉晏設(shè)常平鹽倉(cāng)，在市場(chǎng)供應(yīng)不足價(jià)格上揚(yáng)時(shí)，以低于市場(chǎng)的價(jià)格售鹽，平抑鹽價(jià)。雖然“官收厚利而民不知貴”，對(duì)唐中期中央財(cái)政的起死回生，作出了突出貢獻(xiàn)。

但是到了唐后期，官府罔顧民生，瘋狂提價(jià)，鹽商再加倍，貧苦人家根本吃不起鹽，民不堪命，終于鋌而走險(xiǎn)，顛覆國(guó)家。元末政府加大對(duì)鹽的控制，鹽價(jià)騰貴，人民吃不起鹽，官府甚至強(qiáng)制配給食鹽，不分貧富，一律“散引收課”。每遇官府催征，貧者無(wú)力負(fù)擔(dān)，有的人家甚至不得不質(zhì)妻賣子，終至國(guó)家覆亡。明清兩代多采用官府監(jiān)管下的鹽商專賣制度。但缺乏有效制度設(shè)計(jì)，官商勾結(jié)，不斷推高鹽價(jià)，謀取暴利，官員中飽私囊，鹽商成為豪富，而國(guó)家財(cái)政收入逐年下降，人民承擔(dān)高昂鹽價(jià)。

可以說(shuō)一部文明史，有很大部分是由食鹽寫就。好的制度，取之有度。一旦制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，使少數(shù)人獲利，拉大貧富差距，貧苦人吃不起鹽，引起社會(huì)動(dòng)蕩。

（作者供職于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）