創新公共風險服務

江蘇省無錫市在公共風險社會保障等方面探索政府購買服務的實踐積累了近十年的經驗。本文就無錫市在危險化學品、建筑施工、交通運輸三個共保體的11個行業中如何通過第三方采購代理機構，實施企業“安全生產責任保險”（以下簡稱“安責險”）的政府購買商業保險工作的具體操作流程進行介紹。

選準第三方代理機構

一直以來，安全生產風險抵押金制度都是加強高危行業安全生產監管措施。但最低不少于30萬的抵押金，影響了很多企業的資金周轉，甚至生存，員工人身傷亡保障不健全。而由于沒有商業保險的保障，政府在處理善后工作時的墊付兜底如同一個無底洞。

無錫市財政和安監部門經過調研后，決定建立“安責險”制度，即運用商業責任保險與安全生產工作相結合的手段，通過引導企業繳納少量保險費用，依托保險固有的經濟補償與社會管理功能來解決安全生產問題，減輕政府在事故發生后的救助負擔。

但2006年前后，無錫市高危行業責任保險市場競爭過度，保險費率非理性下降，造成需方企業員工保障程度低、供方保險公司保費收入低的供需雙方均處于低標準運行的態勢。這與企業、員工、政府對人身傷亡保障程度充分性的要求、對保險費率公平性的要求、對保障范圍合理性的要求極不相稱，與政府化解社會公共風險的要求相去甚遠。

在探索采購“安責險”的過程中，無錫市財政局等部門發現，商業保險公司作為利益方，以及行業間的競爭，使其難以提出一個能協調諸多高危行業，平衡企業、職工、政府、保險公司等各方利益的共贏方案。

于是，相關部門考慮委托第三方采購代理機構，恒泰保險經紀有限公司無錫分公司成為當時的選擇。自2006年該公司就開始調研無錫市高危行業責任保險市場，2008年4月，公司向無錫市財政局、安監局上報了一系列健全安全生產保障體系的建議報告，提出了“安責險”總體設想、工作目標、運作模式、基本原則、保險方案、配套險種、特別約定、各方職責、操作實施等內容。

無錫市財政和安監部門選擇保險經紀公司作為第三方采購代理機構和政府購買公共服務的平臺，主要是因其為基于投保人利益的中介機構熟知保險業務，所做的可行性分析、建議意見等報告的著眼點、立足點與投保企業需求、政府要求合拍。因此，保險經紀公司的方案得到了無錫市政府職能部門的認同，在錫政發〔2010〕152號文件中再次明確了“由市財政局和市安監局委托恒泰保險經紀有限公司無錫分公司定期組織對承保保險公司的統一招標或對相關條款費率的詢價工作，并負責對中標保險公司實施安全生產責任保險的相關管理工作”，這是在當時情況下對采購人、采購代理機構以及對政府購買服務采購方案的確認。

公開公平公正的采購平臺

“安責險”購買的是商業保險公司的保險產品以及圍繞該產品設計的服務，由誰來承保涉及到多方利益的博弈，承保服務主體即保險公司之間的競爭非常激烈。為確保公平公正公開，采購時采取了多種措施。

首先，遵照招標規則，在制度框架內公開有序競爭。為進一步規范商業保險政府采購行為，加強對商業保險政府采購活動的監督管理，2010年12月2日，無錫市財政局制定了《無錫市商業保險政府采購管理暫行辦法》（錫財購[2010] 18號），辦法涉及諸多內容，不乏突破性的創新之處。如：《辦法》適用范圍，既包括使用全部或部分財政性資金政府采購商業保險的行為，也包括“根據政府行政管理規定需要而引導購買的保險”，這就解決了幾千家企業、近萬個工程項目糾結于選擇存儲安全生產風險抵押金還是參加安全生產責任保險的問題，繳納生產責任保險的企業不再需要向行政主管部門繳存風險抵押金。而“在評分標準設置中，要加大災損預防、社會貢獻度等因素的比重或權值”，使保險公司的工作重心從單純搶業務回歸到查風險隱患防災害發生的保險本意上。

其次，優化采購辦法，在公正的平臺上公平競爭。給投標文件評分的專家由政府采購監督管理部門從省財政專家庫中隨機抽取，評標時間一般是半天或一天，甄別出最好的承辦保險機構和最優的承保方案。在具體實施時還不斷創新，優化采購辦法，如：為了遏制極少數投標保險公司采用超低價惡性競標的行為，在公開招標中采用“平均報價為滿分”的評分方式，雖然突破了《政府采購法》最低價滿分的規定，但得到了保險行業的歡迎和財政監管部門支持。如：為了最大限度體現政府采購商業保險項目機會均等的要求，給新、小保險公司中標機會，又不降低采購項目的服務質量和保障水平，采取了“首席承保負責制下的共保經營”模式，在一個招標文件中設置A、B兩個標段進行評標設置，A標段競爭首席承保人，讓實力強、信譽好的投標公司公平競爭，是“好中選優”；B標段競爭共保資格，讓相對弱小的保險公司也有中標機會。

常態化履約管理機制

高危行業所需的保險服務是一個連續不間斷的過程，包括平時的防災防損服務，出險后的理賠服務等。因此，服務需要有一個常態化的履約管理機制，即對中標主體服務履約的管理。

“安責險”委托保險經紀公司擔任對服務主體 “管理人”的角色，具體做法包括兩個方面：

開通“網上鑒證”。恒泰無錫分公司開發了“網上鑒證”系統，各共保體的首席承保人在各市（縣）、區的出單點，必須通過互聯網登陸網站，直接提供企業投保信息，由恒泰無錫分公司完成保險單審驗和投保資料審核。所有投保數據、理賠數據由系統自動生成，無錫市財政局相關處室、各級安監局、建設局、交通局領導均能隨時查詢訪問，做到了數據即時共享。

按月匯總各類報表，整合分析。恒泰無錫分公司按月向政府職能部門匯報安全生產責任保險進展情況和分析建議。截至2012年底，共出具49套600余份報表及分析報告，分別報送分管副市長、市財政局、市安監局、市金融辦、市交通局、市建設局安監站、江陰市、宜興市安監局，“大數據”窗口已經成為了相關領導決策的參考依據。

化解公共風險啟示

無錫市從“安責險”保費收入中提取專項資金4550萬元，統籌用于社會安全宣傳教育培訓，重點險源風險評估、專家會診、重大隱患治理等的預防投入，促進安全生產工作；各保險承辦機構積極探索介入安全風險控制與安全管理的途徑，組織專家對投保企業進行安全培訓、咨詢和檢查，提升高危行業的安全監管水平；同時充分發揮保險費率杠桿的激勵約束作用，將保險費率與投保企業在一定時期內的安全狀況和賠付情況掛鉤，實行保費浮動費率，進一步增強了企業搞好安全生產的主動性和責任感。

這一做法也增加了企業效益。按照安全生產風險抵押金制度，每家企業按最低繳存30萬元風險抵押金計算，無錫市抵押金存儲總額將突破8.5億元。與2012年無錫市僅危化、建筑等行業2814家企業（含項目）參加“安責險”（不含交通運輸行業投保的企業車輛）繳納的9400萬元保費相比，8.5億元資金按毛利率10%年周轉3次計算，可為投保企業創造效益2.5億元。

面對社會公共風險的復雜性和嚴峻性，政府需要盡快建立風險共擔機制，進一步拓展公共風險社會保障空間，構建政府—社會保障機制和市場—商業保險補償機制的互補格局。無錫市政府是政府購買公共服務的實踐者，在化解公共風險服務方面，打破了“全能政府”的管理思維定式，梳理和構建政府與社會組織等社會力量的角色定位與互動關系，明確了該由市場辦的應交給市場，該由社會辦的應交給社會，樹立了新的公共資源配置與服務模式。

（江蘇省財政廳對本文亦有貢獻）