買什么 與怎么買

端午小長假前，湖北省武漢市民政局向社會組織購買服務的舉動被看做是當地有史以來政府購買服務公開招標的第一單。

早在年初，武漢市民政局就曾公開表示，今年將進行價值逾千萬的政府購買服務，并確定了包括社區事務類、社會救助類、社工服務類、社會福利類和公益慈善類在內的五類購買范圍，涉及社區人才培訓等在內的9大項目。此次的第一單就是這9項之一經過公開招標的方式被最終敲定。

買什么與怎么買是政府購買服務實踐最基本的兩個問題。然而，它們在現實操作過程中如何明確，實踐部門也一直在探索。

買什么？

是不是所有服務都適合購買？在學術界就有不少學者研究過服務購買范圍如何確定的問題。其中有一位學者表示，從國外公共服務購買的經驗來看，并不是所有的公共服務都適宜進行購買，而從歷史的角度看，同一公共服務在不同的社會環境下也可能做出不同的購買決策，國外發達國家一些逆民營化的例子就說明了這一點。也就是說，是否適合購買，必須根據當時的實際情況，從公共服務的性質、公共服務供給市場發展情況等方面綜合考慮。盡管如此，還是有很多公共服務不適合進行外部購買，例如，美國就認為政府固有職能只適合政府提供，不適合購買。理論上的純公共服務、混合公共服務分類，以及政府與市場邊界的分析已經給公共服務購買搭建了一個原則性的框架，政府公共服務實際購買范圍主要還是依賴于我國市場機制的完善水平、社會組織成熟程度、政府監管水平而定。公共服務的分類過程，也是認清在供給過程中政府與市場優勢的過程。

地方政府可以先從那些市場比較完善、購買計劃明晰的養老、培訓、醫療等服務入手積累經驗，隨著購買理念和購買技術的提升，逐步擴展到比較復雜的公共衛生、教育、文化等方面。

同時，可以考慮先搭建一個公共服務購買的評價體系，一級指標為公共服務市場成熟度、技術通用性、公共服務購買計劃確定性程度，根據一級指標設立次級指標，并形成公共服務評價指標體系，再選用評價方法對不同的公共服務進行評價，最終形成針對某一時段的適合進行公共服務購買的范圍。

國家行政學院經濟學部教授馮俏彬指出，一般地，政府購買服務可以分為兩大類，一是服務的質量標準清楚明白，雙方可以事先詳細約定權利、責任和價格等，因此即使受益主體不能量化到個人，但政府還是能以一個公平的價格支付相關費用，典型的如各類市政服務的市場購買，這類服務被稱為“硬服務”；二是該項服務難有詳細的服務質量標準，在很大程度上取決于接受者的主觀感受，但受益主體清楚明白，政府因而可以直接補貼消費者，由其自主選擇服務的提供商，這類服務被稱為“軟服務”。

我們也注意到，有些地方已經公布了指導性目錄，比如今年年初，安徽省財政廳研究制定了《安徽省政府向社會力量購買服務指導目錄》，其中包括5大類、45項、260個具體項目。

5大類主要包括：基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、服務“三農”等基本公共服務類；社工服務、法律援助、慈善救濟、公益服務等社會管理類；行業資格認定、行業投訴等行業管理與協調類；科研、行業規劃、資產評估、檢驗檢測檢疫等技術服務類；會議、經貿活動和展覽、績效評估、項目評審、審計服務等政府履職輔助性事務類。

同時，梳理出具體購買項目260項，涉及43個省直部門，既涵蓋服務“三農”、公共體育文化、醫療衛生、公共安全、公益服務等基本公共服務和社會事務領域，也包括檢測、檢驗、科研、規劃、機關保障服務等技術服務項目。

上述購買服務項目納入部門預算后，將按照預算管理要求，對購買服務預算執行和提供進行全過程跟蹤，及時研究解決預算執行過程中存在的問題，督促加快支出進度；建立健全購買服務信息公開機制，及時公告服務項目、要求、預算安排、購買程序、績效評價等購買服務預算信息，提高預算透明度，回應社會關切；強化部門支出責任，探索推進購買服務預算績效評價工作，將預算績效管理理念貫穿于購買服務預算管理全過程，評價結果作為以后年度編制預算和選擇承接主體的重要參考依據；加強對政府購買服務預算資金使用的監督檢查，適時開展抽查檢查，督促和指導購買主體建立健全內部管理制度，確保預算資金的規范管理和合理使用。

在公布該目錄的《通知》中，安徽省財政廳還強調政府購買服務目錄實行動態調整機制，各地、各單位要根據經濟社會發展情況，及時調整完善政府購買服務目錄。

那么今后有沒有可能出臺全國層面的購買清單？馮俏彬認為，“現在的政府公共服務領域很難給出一個全國通用的清單，各地的情況千差萬別。如果要給出原則性的規定的話：第一，政府面臨的迫切急需，而政府現有的人力和機構做不了的事情；第二，對于購買的公共服務具備管理能力；第三，購買的服務本身在質量、技術標準、規格等方面，相對可以具體化。如果具備了以上三點，那么這樣的服務是可以購買的。從國外實踐上看，一個受到廣泛認同和貫徹的基本原則是，要對核心職能和非核心職能進行區分，核心職能要由政府親自履行、不可外包，對外購買的主要是屬于執行環節的事務性非核心職能，這就是通常所說的‘政府親自掌舵’，其他主體參與‘劃槳’。而決定哪些服務應向外部購買這一問題的關鍵還取決于政府對于外包出去后的管理能力和管理效果，如果管理能力極強，監獄管理都可以包出去，如果管理能力不強，簡單的市政清掃都可能包不出去。”

怎么買？

對照前文已經介紹的政府購買服務可以分為“硬服務”和“軟服務”兩類的不同特點，在選擇購買服務的方式上，參照國外的實踐經驗，可以考慮選擇合同外包和憑證制。

合同外包適用于那些可以詳細說明服務的標準、質量、規格的“硬服務”。它是指將原來政府直接提供的公共服務事項通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構（包括由事業單位轉制而來的社會組織）來完成，最后根據中標者所提供服務的數量和質量來支付服務費用。因此，合同外包的實質是對生產者進行補助，其主要操作方式是競爭性招標，其具體操作程序為：確定招標的服務種類-準備招標合同細則-發布招投標說明書-投標-評估標書和簽約-監測、評估與促進合同的履行。

由于政府購買服務的實質是引入競爭機制，因而在合同中不應對投標對象設置身份歧視性條款，各類營利性企業、非營利組織甚至政府部門內既有相關職能部門均可以作為投標主體。另外，既然是合同，就必須盡量考慮合同的完備性，一方面要詳細說明所購買服務規格、質量標準等，另一方面要說明合同雙方的權利義務與違約責任等。經驗表明，這往往是政府購買服務項目中的重點與難點。

對于特殊教育、老年看護等類的“軟服務”，國外實踐中更多使用憑證制，即由政府向符合條件的公民發放購買憑證。與合同外包補貼生產者相比，憑證制是直接補貼消費者。并且兩者相比，其優勢在于：可以適應特定群體、個人的個別化差異，提高消費者對于政府購買服務的滿意度；同時這種方式最大限度的降低了政府監督與管理的成本，因為將服務的選擇權交給了消費者，他們從最大化自身利益出發所進行的分散決策能自動解決在政府集中購買情況下所必需的對于服務提供者的選擇、比較、監督和更替等復雜工作。此外，憑證制還能有效促進競爭，提高服務提供者對于消費者的回應率。當然，要使憑證制發揮好效果的前提是需要市場上有大量的服務提供者，競爭相對充分，消費者可以方便的面向市場尋找、選擇自己需要的服務提供者。

此外，馮俏彬還介紹，政府購買服務的具體方式還有很多?！皬奈覀儸F在政府購買服務主要是針對公共服務的特點來看，合同外包是一種比較主要的方式，包括現在納入到政府采購程序里面進行采購的很多服務實際上就是合同外包。在合同制下面可以把政府采購的招標、詢價等具體方式納入政府購買服務。以前公開招標比較多，單一詢價、談判式用的比較少，而現在這些方式可能會更多的用起來。長遠來看，其實現在比較急迫的是需要憑證制，但是客觀的說，憑證制目前發育不大好。比如有段時間，一些地方發放教育券，給低收入群體發放食品券，但是之后無疾而終，原因就是在后續的監測和評價這個環節。另外的問題是政府在運行這種購買方式時，導致有些服務本來的市場價格還可以，但是在進入這個體系后，價格反而更高，所以市場和社會的反應不大好。但是從發展方向上來看，涉及到公共服務，未來有相當一部分內容需要進入憑證制階段，這就要求財政的后端服務管理必須跟得上，包括監測、評價等等，其實這個過程第一責任主體還不在財政部門，而是提供公共服務的責任部門?！?/p>

某省財政廳一位長期從事政府采購工作的部門負責人表示，根據購買項目的不同特點，政府購買服務可以選擇不同的購買方式和手段。通過政府采購，公開招標是最典型的購買方式，其他還有定向購買、定額補助、代幣券（憑單）等方式。非營利性社會組織是重要的服務提供方。

如何監管？

過去，在我國的政府采購實踐中，曾多次出現諸如高價采購、指定品牌以及地方保護主義等問題，這些問題最終往往都容易被冠上“監管不力”的帽子。雖然作為名義上監管機構的財政部門對此有諸多無奈，不過，監管確實是我國政府采購實踐所面臨的棘手問題。未來，隨著政府購買服務實踐的深入，這也是政府購買服務要面對的問題。

國外一些國家經過幾十年探索，在政府購買服務監管方面已經積累了豐富的經驗，這對于尚處于探索階段的我國而言，具有一定的借鑒意義。首先在法律體系方面，美國專門性的聯邦政府采購法規以及與政府采購直接或間接相關的法律法規500余部，有關條款4000余個，涉及政府購買公共服務的組織管理、購買程序等環節，比如《聯邦政府采購條例》、《聯邦財產和行政管理服務法》、《貿易協定法案》、《合同糾紛法案》等。

需要說明的是，包括美國在內的很多國家政府購買公共服務是在政府采購的總體框架下進行的。

另外在監督機制方面，德國對公共服務實施以Bertelsmann和公共交互指標網絡為主要方法的績效評估，前者是按照由Bertelsmann基金會制定的基準方法進行績效評估，后者是由各城市成立的城市公共管理聯合會負責實施。每種公共服務領域被劃分為每一個網絡，許多城市在眾多的指標網絡中互相合作，交換績效數據，進行績效比較。

在我國，一些省份也優先探索了適用于自身的監管方法。江蘇省在加強政府采購管理方面的具體做法是，規定購買公共服務項目凡是符合政府采購條件的，均應納入政府采購的范疇，嚴格按照《政府采購法》及相關法律法規組織采購。如依法選擇采購方式，科學制定采購文件，周密組織采購活動，加強合同履約管理和健全監督管理制度等方面。

同時，在加強項目實施科學化管理方面。編制年度實施方案?？茖W設定集中采購目錄和標準，充分結合下一年度部門預算和政府采購預算編制工作，按照省政府指導意見明確的重點范圍，圍繞當前本地政府公共服務的重點領域，綜合考慮當地實際情況，在部門預算已確定的財政支出項目中選擇金額大、有影響、可操作的項目列為政府購買公共服務改革重點項目，制定年度實施方案并予以積極落實。明確地方政府購買服務目標任務，其中：省轄市10個以上，縣（市）5個以上。加強項目績效考評和跟蹤問效。主動會同行業主管部門建立公共服務績效評價體系，研究細化公共服務驗收標準，強化全過程績效目標管理。購買前制訂公共服務績效目標，細化考核標準；項目結束后對績效目標的實現程度、資金使用、服務質量、協作狀況等實行績效考核，必要時引入第三方評價，建立多方參與政府購買公共服務監管的長效機制。績效考核結果作為以后年度財政安排公共服務項目資金的重要依據。推進政府購買服務重點項目落實。以點帶面，通過重點項目的有效推進來積累經驗，統一各方思想認識，明確工作職責，完善工作機制；把握時間節點，有效推進工作，加強績效考核，考核結果和資金撥付、今后預算安排及承接方選擇掛鉤。

最后，馮俏彬強調，“政府購買服務如何做好監管？核心是財政部門要加強后端管理，績效評價、檢測、問責、財務報告，還有信息透明。這些該由財政部門做的事情，同時也對財政部門提出職能轉變的要求?！?/p>