美國(guó)國(guó)債的前世今生

現(xiàn)如今，美國(guó)可謂是債務(wù)纏身，不過，和歐洲歷史上那些熱衷于舉債的國(guó)家不一樣，美國(guó)最初是非常警惕借債的。一個(gè)當(dāng)初極不情愿借債的國(guó)家，現(xiàn)在成為世界上最大的債務(wù)國(guó)，這個(gè)歷史演變也是很有意思的。

美國(guó)這個(gè)國(guó)家有些特別，它是先有人民，然后才由人民自己建立起來的一個(gè)國(guó)家。當(dāng)美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，要建立政府的時(shí)候，領(lǐng)袖們的理念是要設(shè)立一個(gè)小政府，一個(gè)可以被約束的、權(quán)力有限、公開透明的政府。

那時(shí)候的美國(guó)人討厭國(guó)債，反感國(guó)債的原因，歸結(jié)起來，主要是債務(wù)會(huì)給后代造成負(fù)擔(dān)，因此盡可能不借債，如果萬不得已有了債務(wù)，也盡可能努力償債，不使這代人的債務(wù)成為下代人的包袱。華盛頓總統(tǒng)在告別致辭中就說：“和平時(shí)期務(wù)必盡力償還不可避免的戰(zhàn)爭(zhēng)引起的債務(wù)，不要吝嗇地把我們應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)推給子孫后代。”

從美國(guó)此后兩百多年的歷史來看，美國(guó)首任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓主張建立健全的聯(lián)邦財(cái)政，建立國(guó)家信用的觀點(diǎn)具有前瞻性；而第三任總統(tǒng)杰斐遜警惕國(guó)債，阻止債臺(tái)高筑的觀點(diǎn)，對(duì)于有效約束監(jiān)督聯(lián)邦政府?dāng)U張的財(cái)政權(quán)力，也是功不可沒。

獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)成立的邦聯(lián)政府，是按照當(dāng)時(shí)小政府的觀念建立的政府。1781年生效的美國(guó)第一部憲法《邦聯(lián)條例》沒有賦予邦聯(lián)政府征稅的權(quán)力，邦聯(lián)政府的收入依靠各州的捐贈(zèng)。艱難的戰(zhàn)爭(zhēng)條件下，邦聯(lián)舉借了不少內(nèi)債和外債，尤其各州舉借的債務(wù)，結(jié)果，在到底還不還、由誰來還、如何償還等問題上，產(chǎn)生分歧。

1789年，《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》誕生，美國(guó)由邦聯(lián)變成聯(lián)邦。聯(lián)邦政府雖 然取得征稅權(quán)，但是該權(quán)力受到嚴(yán)格限制。憲法授權(quán)聯(lián)邦政府收取關(guān)稅和貨物稅支付債務(wù)。亞歷山大·漢密爾頓認(rèn)識(shí)到，應(yīng)該建立一種可靠的信譽(yù)，公開承擔(dān)所有的新舊債務(wù)。1790年末，漢密爾頓在《關(guān)于公共信用致國(guó)會(huì)的第一份報(bào)告》中說，“當(dāng)國(guó)家遭受危險(xiǎn)時(shí)，尤其對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)時(shí)，借款是一種不可或缺的資源，即使最富裕的國(guó)家亦然”。要得到國(guó)外的借款，國(guó)家必須確立信譽(yù)——即有能力向出借人保證戰(zhàn)時(shí)的債務(wù)能夠償還。對(duì)于羽翼未豐的美國(guó)來說，這一點(diǎn)尤為重要。如果國(guó)家信譽(yù)崩潰，在未來極有可能與英國(guó)或法國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，就無法通過借款來進(jìn)行軍事動(dòng)員。

由于獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期美國(guó)債務(wù)償還并無保障，國(guó)債的實(shí)際價(jià)值大約只相當(dāng)于面值的二十分之一，而且隨著時(shí)間的轉(zhuǎn)移持續(xù)貶值。在制定償債法案的時(shí)候，有人提出可以按照國(guó)債的現(xiàn)行價(jià)值而不是票面價(jià)值償還，這樣不用籌集很多資金即可使政府頭痛的債務(wù)一筆勾銷；也有人認(rèn)為，應(yīng)該將票面價(jià)值與現(xiàn)行價(jià)值之間的差價(jià)償還給債券的原始持有人，而給現(xiàn)行持有債券證書的投機(jī)商人，僅支付現(xiàn)行價(jià)值。漢密爾頓堅(jiān)決反對(duì)這種做法。他認(rèn)為，國(guó)債實(shí)際上是政府和個(gè)人簽訂的一份契約，政府如果不按約定償債，必將使契約上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到保障，而且政府再也不可能有效地舉債，從而動(dòng)搖整個(gè)公共信用體系。

漢密爾頓還堅(jiān)持認(rèn)為，聯(lián)邦應(yīng)該幫助各州承擔(dān)一些獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的債務(wù)。1789年，漢密爾頓和國(guó)會(huì)達(dá)成了一項(xiàng)調(diào)整革命時(shí)期政府所欠債務(wù)的計(jì)劃，這個(gè)建議得到持有戰(zhàn)爭(zhēng)債務(wù)的人的歡迎，因?yàn)橛新?lián)邦政府的擔(dān)保和收入的支持，這些債務(wù)的償還就有保障。但對(duì)于處理戰(zhàn)爭(zhēng)期間各州欠下的債務(wù)，卻爭(zhēng)執(zhí)不下。一些已經(jīng)償還了債務(wù)的州當(dāng)然反對(duì)這個(gè)計(jì)劃，而尚未還清債務(wù)的各州則熱烈歡迎。漢密爾頓認(rèn)為，未償還的州債破壞了整個(gè)國(guó)家的信譽(yù)，他堅(jiān)持認(rèn)為聯(lián)邦政府要承擔(dān)責(zé)任。

但授權(quán)州債轉(zhuǎn)移的立法在國(guó)會(huì)受到詹姆斯·麥迪遜等人的強(qiáng)力阻擊，他們擔(dān)心債務(wù)轉(zhuǎn)移將導(dǎo)致財(cái)權(quán)過分集中在聯(lián)邦政府手中，損害各州的利益。這個(gè)僵局，最后通過妥協(xié)和交易得到了解決。聯(lián)邦首都應(yīng)該設(shè)在什么地方，也是漢密爾頓與麥迪遜爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)，漢密爾頓主張將首都設(shè)在紐約，那里是他的政治基地；而托馬斯·杰斐遜和麥迪遜則主張將首都設(shè)在南方的農(nóng)村地區(qū)。首都到底應(yīng)該設(shè)在什么地方，爭(zhēng)執(zhí)不下，幾乎要引起國(guó)家分裂了。這種情況下，杰斐遜選擇妥協(xié)，認(rèn)同擁有良好信用是現(xiàn)在的作戰(zhàn)系統(tǒng)所不可或缺的觀點(diǎn)，在債務(wù)問題上作出讓步，換取了漢密爾頓在首都問題上的讓步。

在漢密爾頓的強(qiáng)力堅(jiān)持下，國(guó)會(huì)制定了1790年的基金條例，允許舊國(guó)債和舊州債的債券持有人把債權(quán)換成新的聯(lián)邦債券，這種政府使得最初幾年的利息開支成為聯(lián)邦預(yù)算的最大項(xiàng)目。由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，美國(guó)國(guó)債占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，由獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)的40%，下降到 1795年的18%，強(qiáng)勁的收入使政府能夠按時(shí)支付漢密爾頓發(fā)行的債券利息，美國(guó)政府證券在歐洲投資者那里也得到高度的認(rèn)可。

十年之后，漢密爾頓的反對(duì)者共和黨人托馬斯·杰斐遜當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，共和黨人也控制了國(guó)會(huì)。杰斐遜派是激烈反對(duì)漢密爾頓的國(guó)債政策的，認(rèn)為債務(wù)是對(duì)民主的威脅，將公民分成納稅人和吃利息者兩個(gè)階層。他們擔(dān)心，債權(quán)階層會(huì)利用財(cái)富來控制權(quán)力增強(qiáng)的聯(lián)邦政府，聯(lián)邦政府負(fù)債越重，這個(gè)債權(quán)階層就越 強(qiáng)大，能迫使政府利用壟斷力和征稅權(quán)，榨取大眾的資源支付給債權(quán)階層。杰斐遜還認(rèn)為，戰(zhàn)爭(zhēng)、赤字和稅收是緊密相連的。由于未來戰(zhàn)爭(zhēng)將消耗巨額資金，需要政府大量借債，這樣就會(huì)增強(qiáng)有錢階級(jí)的權(quán)力，他們將是戰(zhàn)爭(zhēng)的主要出資人，隨后利用其優(yōu)勢(shì)迫使政府立法，對(duì)工人階級(jí)征收重稅來償還債務(wù)。

雖然有如此看法，但杰斐遜是一位現(xiàn)實(shí)主義者。為了擊敗總統(tǒng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手亞倫·布爾，杰斐遜和漢密爾頓達(dá)成妥協(xié)，他以承諾執(zhí)行漢密爾頓的籌款還債計(jì)劃來換取漢密爾頓對(duì)自己的支持，他說：“雖然我反對(duì)借債體系，但我強(qiáng)烈地感到必須維護(hù)借款的能力，沒有這個(gè)能力，其他國(guó)家僅僅憑借其借款能力就能把我們擊敗。”杰斐遜上臺(tái)后，繼續(xù)根據(jù)漢密爾頓設(shè)計(jì)的條件為政府債券支付利息。這就是說，雖然爭(zhēng)爭(zhēng)吵吵，但在美國(guó)剛剛建國(guó)的十幾年時(shí)間內(nèi)，聯(lián)邦政府努力償還此前的國(guó)債，并未出現(xiàn)什么大問題。

在拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)卷入戰(zhàn)爭(zhēng)。戰(zhàn)爭(zhēng)教訓(xùn)了美國(guó)人，那種固執(zhí)地反對(duì)舉債的理念被證明是不利于國(guó)家安全的。

1812年美國(guó)對(duì)英國(guó)宣戰(zhàn)，在得不到稅收保證的情況下，加勒廷開始出售債券。但此前杰斐遜派以漢密爾頓設(shè)立的美利堅(jiān)第一銀行違憲為由，將該銀行于1811年撤銷。沒有國(guó)家銀行的支持和承銷，國(guó)債發(fā)行困難重重，1812年初發(fā)行的1100萬美元用以備戰(zhàn)的債券只銷售800萬美元；1813年國(guó)會(huì)授權(quán)發(fā)行1600萬美元債券，銷售不佳，瀕臨失敗。

1814年拿破侖退位后，英國(guó)軍隊(duì)從歐洲戰(zhàn)場(chǎng)騰出手來，決定在北美部署重兵，教訓(xùn)一下美國(guó)。這年8月，英軍攻占華 盛頓，火燒白宮和國(guó)會(huì)大廈，隨后又包圍了巴爾的摩。這種局面下，投資者普遍認(rèn)為美國(guó)即將戰(zhàn)敗，紛紛從美國(guó)各銀行取出自己的金幣和銀幣，債券銷售停頓。美國(guó)財(cái)政幾近崩潰。

英軍火燒白宮和國(guó)會(huì)大廈，成為美國(guó)歷史上的奇恥大辱，也嚴(yán)厲地教訓(xùn)了美國(guó)，讓麥迪遜、加勒廷等反對(duì)漢密爾頓的杰斐遜派認(rèn)識(shí)到，必須增加聯(lián)邦稅收和借債來支持戰(zhàn)爭(zhēng)。他們認(rèn)識(shí)到，這些措施不但不會(huì)削弱公民的自由，還會(huì)保護(hù)自由。1816年，國(guó)會(huì)決定特許成立第二家美國(guó)銀行。

火燒白宮之后，美國(guó)又經(jīng)歷過多次戰(zhàn)爭(zhēng)。每當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)來臨時(shí)，政府便加大赤字，大量發(fā)行國(guó)債，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，通過征稅償還借債。這幾乎就是美國(guó)過去一百多年中解決戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)的固定模式。總的來說，美國(guó)在借債籌集戰(zhàn)費(fèi)；戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后征稅償還債務(wù)，還算審慎守信克制。在大多數(shù)情況下，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后不久債務(wù)逐漸下降，聯(lián)邦政府預(yù)算往往出現(xiàn)盈余。

但即使有漢密爾頓努力建立的國(guó)家信譽(yù)，有杰斐遜等人開創(chuàng)的阻止債臺(tái)高筑的傳統(tǒng)，而且在1917年，國(guó)會(huì)甚至還出臺(tái)法案給政府債務(wù)設(shè)定上限，但是，近些年來，美國(guó)國(guó)債還是出現(xiàn)了巨額膨脹，美國(guó)成為世界上最大的債務(wù)國(guó)。圍繞美國(guó)債務(wù)上限的爭(zhēng)論成為美國(guó)激烈的政治斗爭(zhēng)，美國(guó)債務(wù)也引起債權(quán)人關(guān)于美國(guó)會(huì)不會(huì)債務(wù)違約的擔(dān)憂。從美國(guó)當(dāng)初極為審慎地對(duì)待國(guó)債，到今天成為全世界最大債務(wù)國(guó)的歷史可見，約束政府借債沖動(dòng)確非易事。

（作者系財(cái)經(jīng)評(píng)論員）