新型城鎮化四大問題

錢從哪里來？

《新理財》：據相關部門估算，到2020年前中國需要至少50萬億元的新投資用于城鎮化建設。如此大量的資金之“渴”應該如何滿足呢？

肖金成：以人為核心的新型城鎮化是農民從農村走出來進入城市務工經商，農村人口逐步減少，城市和城鎮人口不斷增加的過程。城市人口增加必然會帶來住房需求、基礎設施需求、工作崗位需求、社會保障需求。

首先分析解決住房需求所需資金問題。單從靜態來看，未來20年，將有3億人進入城市，假如按人均20平方米，需要建設住房60億平方米，假如每平方米所需資金3000元，共需資金18萬億元，每年需資金不到1萬億元，這并不會給政府、給社會、給城鄉居民帶來很大的壓力。

其次，我們分析基礎設施所需資金。有學者計算過，增加一個進城務工經商的農民需相應增加10萬元的基礎設施投資。3億人需投資30萬億元，每年需投資1.5萬億。分攤到600座城市，每個城市每年投資25億。如果分攤到2萬個城鎮，每個城鎮每年的投入7500萬元。從數字上來看，好像壓力比較大，但仔細分析一下，進入城市的農民工，可以和原來的城市居民共建共享城市基礎設施，其邊際投資是遞減的，并不是增加一個城市居民，就需要增加等額投資。

第三，我們分析社會保障所需資金。農民進城務工經商，離開了家鄉，離開了土地，不能再用承包地作為保障或保險。所以，從離開農村進入城市的第一天起，就應該為其建立比較完善的保障體系，養老保障、失業保障、醫療保障、最低生活保障等。沒有為其建立比較完善的保障體系，是政府最大的失誤。事實上，建立比較完善的社會保障體系盡管數額極大，由于是農民工自己為自己保障，即在工作期間繳納社會保險，退休時領取，并不會給政府造成太大的資金壓力。

事實上，我國的城鎮化率從改革開放初期不到20%到2013年超過50%，并沒有給各級政府造成更大的壓力，各級政府的財政實力反而更加雄厚。

人往哪里去？

《新理財》：城鎮化過程不是簡單的人到城里去，在您看來人口應該如何合理轉移呢？

肖金成：一直以來關于城鎮化過程中的人口如何流動的問題，學界爭議都比較大。過去，“到小城鎮去”在學界中的呼聲最高。因為小城鎮的生活成本低，離農村最近。如果到離自己家附近的城鎮就業，似乎是最優選擇。于是從上世紀80年代，有人提出“離土不離鄉，進廠不進城”。到上世紀90年代，學界又提出“小城鎮，大戰略”。但絕大多數小城鎮不通火車，不通高速公路，基礎設施比較薄弱，不具有發展大工業的條件。同時，小城鎮人口少，服務業鏈條很短，也不具有發展大商業和大物流的條件。

中等城市具有吸納人口、擴大規模的巨大潛力，無疑是承接大量進城農民的主要載體，但我們發現，中等城市的數量少，由于土地指標的限制，規模擴張非常困難，產業發展既不具有小城鎮成本低，也不具有大城市服務功能健全的優勢，創造的就業崗位并不多。

大城市是改革開放以來發展最快的，所以吸納進城農民最多。大城市也是戶籍制度控制最嚴格的，上世紀80年代初期，我國的城鎮建設方針的首要一條就是嚴格控制大城市的發展。但是，大城市因為具有區位優勢、基礎設施健全、產業配套能力比較完善、服務鏈條比較容易延伸，所以越控制，發展卻越快。

我認為，城鎮化是一個市場化過程，吸引農民工進城有兩大產業，一是工業，二是服務業。這兩大產業創造了大量的就業崗位，不斷吸引農民工到城里來。不管是大城市，還是小城市，抑或是小城鎮，哪里有就業崗位，他們就會到哪里去，他們也應該到那里去。由于我國的城鎮化水平嚴重滯后于工業化水平，在未來的十至二十年，城鎮化水平的快速提高是不可避免的，所以，無論是大城市重點論還是小城鎮重點論都有所偏頗，比較合理的選擇是大中小城市和小城鎮協調發展，積極穩妥地推進城鎮化。

《新理財》：您一直在倡導城市群的概念，城市群在城鎮化的建設中將起到怎樣的作用？

肖金成：所謂城市群，即在一個特定地域內，分布有若干規模不等、類型各異的城市，其中有一到幾個特大城市，依托便利的交通條件，城市間的經濟聯系越來越密切，成為一個功能互補的具有一體化趨勢的城市綜合體。

“十二五”規劃中也提出：走有中國特色的城鎮化道路，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群。根據我們的研究，城市群將是城鎮化的主要載體。

在城市群范圍內，原來單獨的城市和另外的城市形成了互補關系，大城市的功能不斷升級，給小城市和小城鎮帶來了機遇。小城市和小城鎮在城市群范圍內，區位劣勢在弱化，而成本優勢在強化。另外，在城市群里大中小城市和小城鎮有了功能分工，所以能夠協調發展，而且基礎設施能夠共享共用。

根據我們的研究，中國已經形成了包括長三角城市群在內的十大城市群，這十大城市群的面積約占全國國土面積的11%，承載1/3以上的人口，GDP占全國的比重將近2/3。從這些數據，可以得出兩個結論：一是城市群將是中國經濟的重要支柱，十大城市群就是中國經濟的十大支柱；二是區域之間的差距還很大。城市群內占全國三分之一的人口享有三分之二的GDP，另外三分之二的人口卻只有三分之一的GDP，這就是區域差距的直接表現。解決這個問題，就是城市群之外的人口向城市群內轉移。假如，十大城市群的人口占全國人口的60%以上，我國的區域差距就會明顯縮小。

耕地怎么保？

《新理財》：過去的城鎮化建設往往呈現出土地的城鎮化遠遠快于人的城鎮化的現象，未來中國的土地政策應該做出怎樣的調整以適應新型城鎮化建設？

肖金成：過去我們的城市建設對于土地集約利用并不十分重視，都在將土地作為招商引資的手段，對于土地的利用比較粗放，浪費現象十分嚴重，在未來的城鎮化建設過程中土要十分重視對土地的集約利用。要知道城鎮化過程中帶來城市人口的增加，但是并不是人增加多少土地面積就要相應地增加多少，畢竟在城市中生活的人群可以共享公共資源和基礎設施。所以百萬人口以上的城市每平方公里可以承載1萬以上的人口，500萬人口以上的城市，每平方公里可以承載2萬人，比如香港，一平方公里將近3萬人。

那么，如何進行土地的集約利用呢？我認為，第一要對于土地進行合理的規劃，可以通過推行土地占用稅的方式有效利用閑置土地。第二按照級差地租調整土地價格，增加用地的成本，土地成本的上升會減少對于土地的占用。

從另一方面來看，城市人口增加僅僅通過集約利用土地是不夠的，隨著城市規模的不斷擴大，對于耕地的占用將不可避免。目前的共識是為了糧食安全的考慮，嚴守18億畝耕地紅線。那么隨著城鎮化的推進，是否意味著18億畝耕地紅線會突破呢？我認為耕地可以不減少，但這要建立在城市建設用地的增加以及與之相伴的農村建設用地減少的基礎之上。因為從目前來看，新生代農民工不太可能回到農村，這樣他們會逐步放棄宅基地，我們要把這些農民工放棄的宅基地恢復為耕地，當然這也取決于政策上是否允許宅基地自由轉讓，如果可以自由轉讓那么恢復為耕地就比較困難。

城市怎么建？

《新理財》：在今年初的全國兩會上，新一屆政府再次強調“京津冀協同發展”，在您看來，京津冀如何實現一體化發展？

肖金成：京津冀一體化建設涉及到三大問題，第一是產業結構調整。對于北京來說，就是要將工業、低端服務業、物流業等向外轉移。第二是一定不再“攤大餅”，要“蒸窩頭”，即要發展城市群。對于北京來說，無論如何不能再見縫插針，因為這無疑于繼續攤大餅，北京的“大城市病”就不能有效緩解。同理，北京到底需要什么樣的副中心，我認為在地域上一定不能太近，要選擇遠一些的已經具備一定發展規模的城市，例如石家莊、秦皇島。這樣城市和城市之間就像是鍋里的窩頭，彼此之間都有一定的距離，有大面積的農田、森林、綠地和濕地。