財政系統性風險防控

十八屆三中全會賦予財政“國家治理的基礎和重要支柱”職能，將財稅體制改革思路上升到國家治理高度，財政工作倍感使命光榮，也深感責任重大。伴隨我國國力和現代化水平的迅速提升，財政面臨的形勢比以往任何時候都錯綜復雜，面對的國內改革發展穩定任務也比以往任何時候都艱巨繁重。

政府公共責任范疇不斷擴大，財政職能范圍面臨全新的管理任務壓力。主要體現在三個方面。一是財政與部門在資金監管上的職責劃分。二是財政權力行使的制度化約束。三是財政的內部管理風險防控。

多年來，圍繞預算改革、國庫集中支付、投資評審、政府采購、國有資產管理等領域，晉江財政持續探索實踐，進行了一系列重大改革，財政管理不斷趨于規范化和科學化，依法理財水平全面提高。2012年4月，晉江市財政局被財政部確認為依法行政依法理財示范創建工作全國9個試點單位之一。

全面規范的預算管理是防范基礎

嚴格的預算管理是法治財政的重要標志和基礎。改革開放以來，我國財政預算管理改革取得了突破性進展，逐步解決了預算內外資金“兩張皮”、“一年一編”等問題，但從政府預算的實踐來看，與先進發達國家相比仍有較大差距。再者，預算公開成為社會關注焦點，如不加緊完善預算管理，為預算公開做好基礎工作，財政部門將會在不可逆轉的預算公開趨勢中變得相當被動。

首先，實現預算編制全覆蓋是預算管理改革的首要任務。提高預算編制覆蓋面，既是全面反映政府收支活動和資金去向的客觀需要，又是今后編制中長期預算計劃和完善政府決策機制的基礎。2002年開始部門預算改革至今，晉江財政已實現順利過渡，做到定員定額標準編制基本支出預算、預算內外資金捆綁使用、一個部門一本預算。但晉江財政并不局限于部門經費預算改革，隨著城市建設全方位推進，政府投資規模和體量迅速擴張，晉江財政將建設項目投資計劃、建設計劃、工程進度和資金需求情況等納入，編制工程項目預算。在有限的財政預算資金無法滿足城市建設需求，土地出讓收入、政府性債務資金彌補建設資金缺口的背景下，晉江財政又編制覆蓋所有政府收入來源的政府綜合財務收支計劃，實現綜合財務統籌管理及有效利用，實現了“從報表簡單匯總到項目精細論證”、“從單一預算內資金到覆蓋預算內外資金全口徑”、“從行政經費管理為主到加強重點項目計劃管理為主”的三個轉變，并著手探索國有資本經營預算與社會保障預算試編工作。

其次，建立定額標準體系是提高預算編制科學性的必要手段。根據單位承擔的職權和專項工作的不同，認真進行基本支出分析調研，制定出科學、合理、符合實際的公用經費定額標準，建立項目支出定額標準體系，避免預算編制隨意性與人為操作彈性空間。

再次，主動對接部門是提高預算執行效率的重要途徑。堅持走出門編預算，主動對接部門，靠前指導編制預算計劃。重點加強財政投融資建設項目計劃，與交通、水利、市政、教育、衛生等主管部門反復溝通，對全市在建、續建項目逐一進行調研論證，了解掌握政府建設項目建設計劃、工程進度和資金需求情況，認真測算資金需求，根據輕重緩急和資金可能，經詳細排序論證編列，加強預算執行進度和用款計劃管理，探索建立結轉結余資金定期清理機制，避免資金沉淀，提高資金使用效益。

再者，完善資金申報撥付程序是強化預算執行約束力的有效措施。出臺《關于進一步規范財政資金支出管理的通知》，規范人員經費編列、定額公用經費、經常性項目、專項項目、基本建設項目等部門預算申報、審批和撥付程序，強調部門根據項目計劃和開展情況，填報項目開支明細，報市政府批準后按項目進度下達撥付。按照“先有預算、后有支出”的原則，嚴控超預算或者無預算安排支出，基本做到年初框定預算，年中不再辦理追加。

合理界定財政職責范圍是防范前提

依法行政的首要前提是職權和責任的準確劃分，只有正確厘清財政職責邊界，尤其是理順財政與其他部門的管理職責劃分，才能達到“簡政放權、有效財政、規避風險”的目的。在預算計劃管理方面，要強化財政部門在政府全口徑預算資金使用的權力，對全部政府性收入實行統一、完整、全面、規范的預決算管理，對資金使用全過程實行全方位監管，提高資金使用效益。但在項目確定和具體管理方面，則要強化部門主體責任，不能把財政對資金的預算、調節、配置理解成對其它公共事務的協調、控制，超越財政的權限。如果部門違反規定用途使用財政資金，應承擔相應責任。

為理順財政與其他部門職責劃分，晉江財政以全國財政系統依法行政依法理財示范點創建為契機，先后推行公務用車專項治理、城建項目征遷工作經費和資產管理等規范管理制度，明確財務規范，2013年以來又陸續出臺制定相關制度：一是公務費用開支管理制度，進一步規范公務接待費、差旅費、會議費、工作餐等公務費用開支限額標準及報銷流程。升級財政國庫支付軟件，實現對各單位的“三公”經費支出項目逐月自動同比或環比分析，對“三公”經費支出較大或增長明顯的單位及時提出預警。二是會計核算工作規范，強化部門預算支出主體責任，進一步明確財政審核內容，強調會計審核工作堅持預算管理體制和部門預算編制程序、單位資金使用權和審批權、會計主體的法律責任“三個不變”原則。三是完善財政投資項目評審工程結算評審機制，進一步強化業主主體管理責任、中介機構職責和事后監督，工程結算由業主單位自行委托中介機構評審，審核結論作為財政撥款的依據。四是規范專項資金申報撥付流程，明確各業務主管部門主體管理責任，受理、審核專項資金項目，對審核資料完整性和數據準確性負責，出具項目申報安排初步意見，跟蹤監督專項資金補助項目。

四大監管平臺是防范載體

在日常的事務管理中，財政部門不直接控制資金使用，而是通過國庫集中支付、財政投資項目評審、政府采購、國有資產等財政資金資產監管平臺，確保財務管理制度的落實，減少資金分配自由裁量權，建立資金運行安全網，充分發揮源頭防范作用，資金使用方案更加完整，績效目標更加明確，資金分配的公信力大大提升。

國庫集中支付平臺建立國庫集中收付、會計集中核算并軌運行制度，把財政監督延伸到單位用款的最前端，集中盤活了沉淀分散在各單位的大量閑置資金。財政投資項目評審平臺從2007年7月成立之初截止至2013年，共審核建設項目2807個，核減28.00億元，核減率8.13%，有效遏制工程預算高估、資金損失浪費現象。政府采購平臺將全市行政機關、事業單位和團體組織使用財政性資金采購貨物、工程和服務納入管理范圍，推廣應用電子化政府采購系統，創新辦公用品批量集中采購、網上競價采購等模式，自實行政府采購制度以來截止到2013年，政府采購節約資金2.76億元，節約率8.33%，提高財政資金使用效益。在全省率先啟動建立國有資產管理信息系統，建立全市統一的行政事業單位資產動態管理數據庫，實現從資產入口、使用到出口各環節的全程管理；開發全市公有住房管理信息系統，及時掌握公有住房建設數量、規模和分配情況，依托該系統成功拍賣盤活1395套（間）城建項目安置剩余房產，回籠資金7.27億元。

健全的內控制度是防范支撐

建立健全的內部風險防控體系是確保公共財政高效運行、化解違紀風險的有效手段。首先，以實行內部分權制衡工作機制為切入點。通過系統流程設計、崗位設置和崗位授權，實行由預算科、事業科和業務科室編制預算、預算科下達指標、國庫科按進度編審用款計劃、會計核算中心集中核算并撥付款項、監察室定期稽查銀行賬戶情況的財政監督制衡工作機制，實現崗位間的互相牽制、互相監督，確保資金分配、撥付、監管環節相互獨立，最大程度地維護資金安全。

其次，以建立風險防范體系為著力點。制定《行政自由裁量權細化、量化工作方案》，對涉及財政部門的128項行政處罰、2項行政許可、1項行政強制、2項行政確認進行全面梳理和規范，明確裁量幅度和處罰標準，縮小自由裁量彈性空間。對14個科室2個下屬單位針對162項職權進行全面梳理，制定工作流程圖，排查68個廉政風險點，制定78條具體防控措施，建立防范思想道德風險、制度風險、崗位風險并重的風險防范體系。

再者，以財政信息公開為立足點。依托財政局網站、政務公開欄等平臺，將財政動態、辦事流程、政策法規等向服務對象公布，財政收支數據、預決算報告、政府采購以及農資綜合補貼、石油價格補貼等惠農惠民補貼發放情況主動向社會公開，向人大《財政預算報告》細化到100萬元以上資金具體用途以及各部門重要專項事務支出。聘請30位監督員，定期召開廉政監督員、單位報賬會計等服務對象座談會，主動接受人大、政協和社會監督。

（作者系福建晉江市財政局局長）